Interpelacja nr 9889

do ministra infrastruktury i budownictwa

w sprawie nieuregulowanego stanu prawnego gruntów

Zgłaszający: Zbigniew Gryglas

Data wpływu: 03-02-2017

Szanowny Panie Ministrze,

w Warszawie spółdzielnie mieszkaniowe wybudowały domy na 400 hektarach[1] gruntu niemającego uregulowanego stanu prawnego. Tylko w dzielnicy Ursynów problem dotyczy 400 budynków, w których mieszka 14 tysięcy rodzin[2]. Początki lekceważenia prawa sięgają lat siedemdziesiątych XX wieku, ale miały miejsce również po roku 2000.

Wydawane przez urzędy decyzje o zezwoleniu na budowę nosiły znamiona wadliwości. Zgodnie z art. 3 pkt. 11[3] ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane - prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikało z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, lub ograniczonego prawa rzeczowego. Tymczasem za uprawnionych uznawano również dzierżawców nieruchomości gruntowych, co według definicji wspomnianej ustawy nie było warunkiem wystarczającym. W tak wzniesionych domach spółdzielnie mieszkaniowe ustanawiały spółdzielcze prawa do lokali, a lokatorzy na tej podstawie zakładali księgi wieczyste.

Trwałym efektem wznoszenia domów przez dzierżawców gruntu jest własność budynków. Należą one do miasta stołecznego Warszawy, co wynika z art. 48[4] i art. 235 § 1[5] k. c. Jak wynika z art. 24 ust. 1[6] ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami oraz art. 2 ust. 1 pkt 10[7] ustawy z dnia 21 czerwca 2001 o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - budynki takie wchodzą w skład gminnego zasobu nieruchomości.

Kwestia własności budynków była lekceważona do roku 2013. Wtedy uchwała III CZP 104/12[8] siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uznała, iż wobec nieprzysługiwania spółdzielni własności, lub użytkowania wieczystego gruntu niedopuszczalne jest ustanowienie spółdzielczego prawa do lokalu, a co za tym idzie niedopuszczalne jest założenie księgi wieczystej dla lokalu. Od momentu podjęcia uchwały stało się jasne, że spółdzielcze prawa do lokali nie zostały skutecznie ustanowione. W zaistniałej sytuacji powstaje pytanie – czy księgi wieczyste założone dla tej kategorii lokali są wiarygodne.

Także eksploatacja posadowionych na dzierżawionym gruncie budynków przez spółdzielnie mieszkaniowe wydaje się nie mieć podstawy prawnej. Przepisy ustawy z 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych odnoszą się do sytuacji, gdy spółdzielnia, lub jej członkowie są właścicielami administrowanych budynków. W jej art. 1 ust. 5[9] dopuszczone jest administrowanie innymi budynkami, ale na podstawie umowy zawartej z ich właścicielem.

Podobne sformułowanie zawiera art. 185 ust. 2[10] ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umowa o zarządzanie nieruchomością wymaga formy pisemnej. Takie umowy jednak nigdy nie zostały zawarte, nie wspominając o niespełnieniu wymogu art. 186a[11] u.g.n. Trudno mówić o właściwym administrowaniu budynkami bez konserwacji i remontów. Art. 6 ust. 3[12] u.s.m. ograniczał tworzenie funduszu remontowego tylko dla budynków własnych spółdzielni.

Mankamenty formalne bledną jednak wobec poważnych konsekwencji dotykających lokatorów takich budynków:

  1. Nie mają ani odrębnej własności, ani skutecznie ustanowionego przydziału lokalu;
  2. Nie mogą założyć księgi wieczystej;
  3. Nie mogą uzyskać kredytu hipotecznego na własne cele;
  4. Znacznie zmniejsza się wartość nieruchomości i szansa na jej sprzedaż;
  5. Kredytu nie dostanie też ewentualny nabywca;
  6. Nie mogą wydzielić się ze spółdzielni i założyć wspólnoty;
  7. Nie mają pewności, co stanie się po wygaśnięciu umowy dzierżawy gruntu.

Na zlecenie prezydent Warszawy została sporządzona w roku 2007 przez prof. Jerzego Pisulińskiego i dr Iwonę Karasek opinia[13] w sprawie oddawania nieruchomości zabudowanych w użytkowanie wieczyste z naruszeniem prawa. Opinia ociera się także o problem budowy na gruntach dzierżawionych. Reakcją prezydent Warszawy było jedynie przekazanie zaleceń[14] panu Marcinowi Bajko - dyrektorowi Biura Gospodarki Nieruchomościami. Zalecenia pokontrolne nie zostały zrealizowane[15], a żaden z winnych urzędników nie poniósł odpowiedzialności.

W związku z opinią przez 8 lat prowadzone było pod kątem niegospodarności na szkodę samorządu śledztwo o sygnaturze VI Ds 300/14, które ostatecznie zostało umorzone. Ani urząd miasta, ani prokuratura nie zainteresowały się jednak w ogóle pozbawieniem lokatorów własności nakładów poniesionych na wznoszenie przez spółdzielnie budynków niezgodnie z prawem[16].

Nie dziwi brak zainteresowania problemem jednostek samorządu. Bez ponoszenia jakichkolwiek kosztów zostały właścicielami tysięcy budynków. Rozwiązaniem problemu nie są zainteresowane także spółdzielnie mieszkaniowe. Uregulowanie stanu prawnego gruntów skutkowałoby bowiem masowym odpływem członków, a zarządy spółdzielni pozbawiło istotnej części wynagrodzeń. Inicjatywy mieszkańców mające na celu przywrócenie stanu zgodności z prawem są torpedowane. Jako przykład można podać wynik głosowania w jednej ze spółdzielni przeciwko uchwale zobowiązującej zarząd do uregulowania stanu prawnego dzierżawionej działki[17].

W oczywisty sposób została naruszona Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności jej art. 64 ust. 2[18]. Na podstawie art. 91 ust. 1[19] Konstytucji RP naruszone został również postanowienia art. 1[20] Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 20 marca 1952 roku. Lokatorzy, którzy za własne pieniądze zlecili spółdzielni budowę lokali zostali pozbawieni własności. Tym samym została podważone zasada zaufania obywatela do państwa poprzez lekceważenie art. 2[21] Konstytucji.

Problem nabrzmiewa, a ludzie zaczynają zdawać sobie sprawę z faktu, że zostali pozbawieni własności. Powstają inicjatywy lokalne, jak ta na podstawie której posłowie Nowoczesnej poznali zakres problemu nękającego Warszawę. Ignorowanie istniejącego problemu może narazić samorządy na bardzo poważne straty finansowe. Wysuwane roszczenia[22] jeżeli nie w sądach krajowych – to z pewnością w Strasburgu doczekają się wyroków rekompensujących za brak tytułu własności.

Dysponujemy projektem[23] ustawy z 2013 roku autorstwa prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego. Profesor Krzysztof Pietrzykowski zasiadał w gremium, które w 2013 roku podjęło wspomnianą uchwałę SN. Zdawał sobie sprawę z trudnego położenia tysięcy rodzin i stąd jego inicjatywa.

W moim przekonaniu sprawa wymaga ustawowego przywrócenia stanu zgodności z prawem. Interpelacja ma na celu uzyskanie informacji czy struktury podległe Panu Ministrowi:

  1. Mają świadomość wagi problemu;
  2. Podejmują kroki w kierunku przywrócenia stanu zgodności z prawem;
  3. Weryfikują odpowiedzialność instytucji i poszczególnych osób za wieloletnie łamanie prawa;
  4. Mają wyznaczony horyzont czasowy rozwiązania problemu?

Z poważaniem,

Zbigniew Gryglas

[1] http://wlasnosc.waw.pl/coops

[2] http://wlasnosc.waw.pl/districts

[3] Ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych.

[4] Z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania.

[5] Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

[6] Do gminnego zasobu nieruchomości należą nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy.

[7] Ilekroć w ustawie jest mowa o mieszkaniowym zasobie gminy – należy przez to rozumieć lokale stanowiące własność gminy albo gminnych osób prawnych lub spółek handlowych utworzonych z udziałem gminy, z wyjątkiem towarzystw budownictwa społecznego, a także lokale pozostające w posiadaniu samoistnym tych podmiotów.

[8] http://www.sn.pl/sites/orzecznictwo/orzeczenia2/iii%20czp%20104-12.pdf

[9] Spółdzielnia może zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem (współwłaścicielami) tej nieruchomości.

[10] Zarządca nieruchomości działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności

[11] Zarządca nieruchomości przekazuje organom wykonawczym gminy właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości dane dotyczące czynszów najmu lokali mieszkalnych, w powiązaniu z lokalizacją, wiekiem budynku i jego stanem technicznym oraz powierzchnią użytkową lokalu i jego standardem, wynikające z umów najmu, położonych w zarządzanych przez niego budynkach, w terminach i według wzoru określonych w odrębnych przepisach.

[12] Spółdzielnia tworzy fundusz na remonty zasobów mieszkaniowych. Odpisy na ten fundusz obciążają koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi stanowiącymi mienie spółdzielni

[13] http://sm.sarata.pl/stan_prawny/opinia%20-%20Pisulinski.pdf

[14] http://sm.sarata.pl/stan_prawny/2007-07-27%20wyst.HGW.pdf

[15] http://sm.sarata.pl/stan_prawny/HGW_skarga_2010-04-27.pdf

[16] http://sm.sarata.pl/korespondencja/HGW_dzierzawa.pdf

[17] http://sm.sarata.pl/stan_prawny/protokol_walnego_2015-10-10-fragment.pdf

[18] Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej.

[19] Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy.

[20] Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

[21] Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

[22] http://sm.sarata.pl/korespondencja/przedsadowe-wezwanie-do-zaplaty.pdf

[23] http://sm.sarata.pl/stan_prawny/grunty-projekt-pietrzykowski.pdf