Odpowiedź na interpelację nr 10027

w sprawie zabezpieczenia praw mieszkańców i właścicieli lokalów mieszkalnych w budynkach posadowionych na gruntach dzierżawionych

Odpowiadający: sekretarz stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Budownictwa Kazimierz Smoliński

Warszawa, 07-03-2017

w odpowiedzi na interpelację nr 10027 Pana Posła Mirosława Suchonia w sprawie zabezpieczenia praw mieszkańców i właścicieli lokalów mieszkalnych w budynkach posadowionych na gruntach dzierżawionych, przedstawiam następujące informacje.

Nieruchomości gruntowe zbiorczo określane jako „grunty o nieuregulowanym stanie prawnym” nie są kategorią jednolitą. Przez nieruchomości gruntowe o nieuregulowanym stanie prawnym rozumieć należy grunty, odnośnie których nie jest znany właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba dysponująca ograniczonym prawem rzeczowym, jak również grunty do których tytuł prawny pozostaje sporny, a także działki gruntu, dla których prowadzona jest wspólna księga wieczysta, przez co stanowią one prawnie jedną nieruchomość, lecz prawa do poszczególnych działek pozostają niejednolite. Od stanu powyższego odróżnić należy sytuacje, gdy właściciel nieruchomości, prawnorzeczowe obciążenia nieruchomości oraz prawa obligacyjne z nią związane pozostają znane i niesporne, a tylko doszło do ich przekroczenia w indywidualnym przypadku, bądź zadysponowania nimi przez podmiot nieuprawniony.

Ze względu na różnorodność sytuacji określanych zbiorczo jako „nieuregulowanie stanu prawnego gruntu” oraz wielorakość potencjalnych przyczyn zaistnienia tego stanu w poszczególnych przypadkach nie jest możliwe całościowe uporządkowanie w formie ustawy naprawczej problemu „nieuregulowania stanu prawnego gruntów”. Nadto interwencja legislacyjna w odniesieniu do niektórych kategorii gruntów może być nieuzasadniona albo wręcz niezgodna z konstytucją, jeżeli ingeruje w gwarantowane w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej prawo własności oraz określone w art. 165 Konstytucji prawo własności jednostek samorządu terytorialnego.

Zwrócić należy uwagę, że prawo służy do konstruowania ogólnych zasad sprawiedliwego obrotu w Państwie w stosunku do nieokreślonej liczby zdarzeń i podmiotów. Ustawodawca podejmuje interwencję legislacyjną w przypadku, gdy ukształtowane przez prawo generalne zasady obrotu pozostają nieprecyzyjne, nieefektywne, bądź nie tworzą sprawiedliwych rozwiązań. Podjęcie działań legislacyjnych w celu uregulowania stanu prawnego pewnej kategorii nieruchomości może nastąpić, jeżeli nieuregulowanie ich stanu prawnego zaistniało na skutek wad dotychczas obowiązującego prawa, bądź też na skutek zaszłości dziejowych związanych ze zmianami historycznymi.

Przykładem takiej interwencji legislacyjnej jest art. 35 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.), porządkujący zaszłości okresu, gdy nie było możliwe nabywanie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a zarządzane publicznie spółdzielnie mieszkaniowe wznosiły na gruntach państwowych budynki mieszkalne. Jak stanowi art. 35 ust. 1 w/w ustawy spółdzielnia mieszkaniowa, która w dniu 5 grudnia 1990 r. była posiadaczem gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, osoby prawnej innej niż Skarb Państwa, gmina albo związek międzygminny lub osoby fizycznej oraz przed tym dniem wybudowała sama lub wybudowali jej poprzednicy prawni, budynki lub inne urządzenia trwale związane z gruntem, może żądać, aby właściciel zajętej na ten cel działki budowlanej przeniósł na nią jej własność za wynagrodzeniem. Obowiązują zatem mechanizmy, które przyznają spółdzielniom mieszkaniowym żądanie nabycia prawa do zabudowanego gruntu. Uregulowanie stanu prawnego tych nieruchomości zależy od inicjatywy podmiotu zainteresowanego, czyli spółdzielni.

Obowiązujące przepisy prawa cywilnego przewidują ponadto środki ochrony osób, które w dobrej wierze wzniosły budynek na gruncie, do którego wbrew ich usprawiedliwionemu przekonaniu nie przysługiwał im tytuł prawny. Normy takie zawarte są m.in. w art. 151 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.), a szczególnie w art. 231 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym samoistny posiadacz gruntu w dobrej wierze, który wzniósł na powierzchni lub pod powierzchnią gruntu budynek lub inne urządzenie o wartości przenoszącej znacznie wartość zajętej na ten cel działki, może żądać, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki za odpowiednim wynagrodzeniem.

Nie stanowi natomiast dostatecznego uzasadnienia dla podjęcia interwencji legislacyjnej potrzeba rozwiązania jednostkowych problemów podmiotów podlegających prawu, w szczególności gdy problem zaistniał na skutek czynności prawnych podejmowanych w ramach swobody umów. Sprawiedliwe rozstrzyganie indywidualnych sporów prawnych wynikłych na gruncie prawidłowo sformułowanego prawa pozostaje w gestii władzy sądowniczej, a nie ustawodawczej. Minister Infrastruktury i Budownictwa nie ma kompetencji do władczego rozstrzygania sporów cywilnych z tytułu umów dzierżawy, bądź użytkowania wieczystego, które są zawierane przez warszawskie spółdzielnie mieszkaniowe z m.st. Warszawa. Ewentualne rozwiązanie problemu wzniesienia przez spółdzielnie mieszkaniowe budynków na dzierżawionych gruntach należy do właściwości sądów powszechnych, a horyzontem czasowym rozwiązania tego problemu pozostaje termin wydania orzeczenia sądowego, bądź też termin umownego uregulowania kwestii pomiędzy m.st. Warszawa a poszczególnymi spółdzielniami.

W tym kontekście należy wskazać, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.) nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, mogą być przedmiotem sprzedaży, bądź oddania w użytkowanie wieczyste na zasadzie swobody umów. Równocześnie na mocy art. 37 ust. 3 ww. ustawy rada lub sejmik jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Przepis ten stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. W odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność m.st. Warszawy właściwa do wydania stosownej uchwały jest rada m.st. Warszawy. Z inicjatywą nabycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej musi jednak wystąpić spółdzielnia dzierżawiąca grunt od m.st. Warszawy.

Łączę wyrazy szacunku

Kazimierz Smoliński

Sekretarz Stanu