Odpowiedź ministra edukacji narodowej

na interpelację nr 1896

w sprawie kosztów wypłat odpraw dla nauczycieli i pracowników likwidowanych szkół

   Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację pana posła Kazimierza Moskala w sprawie kosztów wypłat odpraw dla nauczycieli i pracowników likwidowanych szkół (SPS-023-1896/12), uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

   Zatrudnienie nauczycieli jest kompetencją organów prowadzących szkoły. W tej sytuacji Ministerstwo Edukacji Narodowej nie posiada szczegółowych danych dotyczących prognozy liczby zatrudnionych nauczycieli w kolejnych latach. Punktem wyjścia prognoz liczby nauczycieli, sporządzanych m.in. w związku z planowaniem środków na wynagrodzenia nauczycieli, jest liczba uczniów w poszczególnych typach szkół oraz dane demograficzne, które pozwalają przewidywać liczbę uczniów w kolejnym roku szkolnym.

   W roku szkolnym 2012/2013 spodziewane jest utrzymanie się liczby uczniów na poziomie zbliżonym do liczby uczniów w bieżącym roku szkolnym. Przy założeniu, że 40% sześciolatków pójdzie do szkoły podstawowej (w roku bieżącym 19,4% sześciolatków jest uczniami szkół podstawowych), liczba uczniów szkół podstawowych zwiększy się o ponad 100 tys. Spadnie natomiast, z powodów demograficznych, liczba uczniów gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych. Per saldo liczba uczniów w systemie oświaty pozostanie taka sama. W tej sytuacji należy się spodziewać, że również liczba nauczycieli będzie na poziomie zbliżonym do roku 2011/2012.

   Nie oznacza to, że nie będzie żadnego ruchu na rynku pracy nauczycieli. Zwiększy się zapotrzebowanie na pracę nauczycieli szkół podstawowych, mniej nauczycieli będzie natomiast potrzebnych w gimnazjach i w szkołach ponadgimnazjalnych. Z danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej, dotyczących planowanych odejść z rynku pracy wynika, że około 5 tys. nauczycieli zakończy pracę w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego i w związku ze skorzystaniem z uprawnień do wcześniejszej emerytury. Około 4 tys. nauczycieli otrzyma wypowiedzenia. Około 2 tys. nauczycieli zmieni miejsce zatrudnienia na podstawie porozumienia stron. Tak można sądzić na podstawie danych z poprzednich lat.

   Część z tych nauczycieli, którzy otrzymają wypowiedzenia, znajdzie zapewne pracę w innych szkołach lub placówkach systemu oświaty. W dużym stopniu zależy to od tego, czy nauczyciele ci posiadają przygotowanie do prowadzenia zajęć z jednego przedmiotu, czy też mają kwalifikacje do prowadzenia różnych zajęć. Należy również podkreślić, że liczba nauczycieli w perspektywie kilkuletniej zmniejsza się proporcjonalnie wolniej niż liczba uczniów. Zjawisko to ilustrują poniższe wykresy.

wykres 1

   Jak widać, liczba nauczycieli (w etatach) od roku szkolnego 2005/2006 do roku szkolnego 2011/2012 spadła o ok. 10% (dokładnie 9,8%), podczas gdy liczba uczniów spadła o ponad 20% (21,2%). Podobne zjawisko można zaobserwować w przypadku gimnazjów:

wykres 2

   W przypadku gimnazjów zjawisko dysproporcji między spadkiem liczby nauczycieli i liczby uczniów jest jeszcze silniejsze (odpowiednio 9,5% i 28,3%). Oznacza to, że spadek liczby uczniów nie powoduje automatycznie spadku liczby nauczycieli. Czynnikiem pośredniczącym w tym procesie jest w rzeczywistości liczba oddziałów. To właśnie spadek liczby oddziałów realnie powoduje spadek liczby nauczycieli. Z kolei spadek liczby oddziałów hamowany jest przez zmniejszanie się średniej liczby uczniów w oddziale, co widać na przykładzie danych w tabeli.

Średnia na oddział

Rok szkolny Szkoła podstawowa Gimnazjum
miasto wieś ogółem miasto wieś ogółem
2005/2006 23 17 20 25 23 25
2006/2007 23 16 20 25 23 24
2007/2008 22 16 19 25 22 24
2008/2009 22 16 19 24 22 23
2009/2010 22 15 18 24 21 23
2010/2011 22 15 18 24 21 23
2011/2012 22 15 18 23 21 22

Dane dotyczą SP i gimnazjów dla dzieci i młodzieży, bez szkół specjalnych.

   W konsekwencji spadek liczby uczniów w dłuższym okresie musi powodować spadek liczby nauczycieli. Jednak siła związku między tymi wielkościami zależy od polityki edukacyjnej poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, kształtowania sieci szkół, liczby organizowanych zajęć pozalekcyjnych, liczby godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczycieli. W związku z objęciem dzieci 6-letnich obowiązkiem szkolnym ogólna liczba uczniów w systemie oświaty przez najbliższe 10-12 lat nie będzie spadać. Oznacza to, że nie należy również zakładać dużych zmian w liczbie nauczycieli.

   Ponadto pragnę zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami art. 59 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.) szkoła publiczna może być zlikwidowana przez organ prowadzący szkołę po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ustawodawca nałożył na organ prowadzący obowiązek zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji.

   Na mocy art. 20 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674, z późn. zm.) w przypadku likwidacji szkoły, częściowej likwidacji szkoły albo w razie zmian organizacyjnych uniemożliwiających dalsze zatrudnianie nauczyciela w pełnym wymiarze zajęć dyrektor szkoły rozwiązuje z nim stosunek pracy lub, na wniosek zainteresowanego, przenosi go w stan nieczynny. Art. 20 ust. 2 ustawy stanowi, że w związku z rozwiązaniem stosunku pracy nauczycielowi zatrudnionemu na podstawie mianowania przysługuje odprawa w wysokości 6-miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego. Nauczyciel zatrudniony na podstawie umowy o pracę otrzyma świadczenia określone w ustawie o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników (Dz. U. z 2003 r. Nr 90, poz. 844, z późn. zm.).

   W związku z powyższym, zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy, nauczycielowi zatrudnionemu na podstawie umowy na czas nieokreślony, z którym rozwiązano stosunek pracy na mocy art. 20 ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, przysługuje odprawa pieniężna w wysokości:

   1) jednomiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli nauczyciel był zatrudniony u danego pracodawcy krócej niż 2 lata;

   2) dwumiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli nauczyciel był zatrudniony u danego pracodawcy od 2 lat do 8 lat;

   3) trzymiesięcznego wynagrodzenia, jeżeli nauczyciel był zatrudniony u danego pracodawcy ponad 8 lat.

   O zakresie, sposobie i źródle finansowania zadań oświatowych przesądzają przepisy art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, z późn. zm.), w myśl których środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Dochodami jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, są: dochody własne, subwencje ogólne (w tym część oświatowa tej subwencji) oraz dotacje celowe z budżetu państwa. Zatem w świetle obowiązujących przepisów punktem odniesienia w zakresie bilansowania środków na zadania własne (w tym zadania oświatowe) mogą być łączne dochody danego samorządu terytorialnego, a nie tylko część oświatowa subwencji ogólnej, która jest jedynie jednym z tych dochodów.

   Stosownie do art. 27 i 28 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) sposób ustalania subwencji oświatowej jest wprost przesądzony ustawą, a kwota subwencji określana jest corocznie w ustawie budżetowej. Podziału subwencji oświatowej - po odliczeniu rezerwy ustawowej - między gminy, powiaty i województwa samorządowe dokonuje się według kryteriów ustalonych przez ministra właściwego ds. oświaty i wychowania, zgodnie z zasadami przyjmowanymi w rozporządzeniu w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w danym roku.

   W celu doprecyzowania sposobu mierzenia skali zadań oświatowych i dostosowania do nich wysokości subwencji rozporządzenie uzależnia tę wysokość od liczby uczniów przeliczeniowych otrzymanej przez zastosowanie zróżnicowanych wag dla wybranych kategorii uczniów (wychowanków) i określonych typów i rodzajów szkół oraz wskaźnika korygującego, uwzględniającego stopnie awansu zawodowego nauczycieli. Zastosowanie tego wskaźnika umożliwia przekazanie relatywnie wyższych kwot części oświatowej subwencji ogólnej do tych jednostek samorządu terytorialnego, w których udział etatów nauczycieli o najwyższych stopniach awansu zawodowego w relacji do ogólnej liczby etatów nauczycieli jest wyższy niż średnio w skali kraju, co przekłada się na poziom ponoszonych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego wydatków na wynagrodzenia nauczycieli. Ponadto w algorytmie uwzględnia się również specyfikę szkół i placówek ze względu na koszty kształcenia, np. szkolnictwo zawodowe, sportowe, medyczne, artystyczne, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, szkolnictwo specjalne itp., czego wyrazem są dodatkowe wagi stosowane w odniesieniu do uczniów ww. szkół i placówek, które podwyższają kwotę subwencji przypadającą na ucznia.

   Kwota standardu finansowego ˝A˝, czyli kwota subwencji oświatowej przypadająca na jednego ucznia przeliczeniowego, jest swoistym, kalkulacyjnym bonem oświatowym na ucznia, jednolitym dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, ustalanym co roku. Użyte w algorytmie pojęcia ucznia przeliczeniowego oraz wartości wag odpowiadają średnim statystycznym, podczas gdy rzeczywiste zróżnicowanie jednostkowych kosztów pomiędzy szkołami, nawet szkołami tego samego typu w tej samej jednostce samorządu terytorialnego, jest ogromne i wynika z bardzo wielu szczegółowych przyczyn. Modyfikacja algorytmu podziału subwencji oświatowej ściśle wiąże się z wynikami analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności szkół i placówek.

   Algorytm jest jednak metodą statystyczną podziału subwencji i nie może uwzględniać wszystkich lokalnych problemów występujących w jednostkach samorządu terytorialnego oraz w poszczególnych szkołach i placówkach, bowiem zatraciłby swój uniwersalny charakter. Głęboko zindywidualizowane decyzje podejmowane przez organy samorządowe, determinujące łączny skutek finansowy zadań oświatowych, w zasadniczy sposób różnicują te skutki w poszczególnych samorządach, sprawiając, iż w części jednostek samorządu terytorialnego subwencja oświatowa jest równa wydatkom, w innych jest mniejsza, a w jeszcze innych subwencja oświatowa wystarcza na szereg innych wydatków niż wydatki bieżące w oświacie.

   Należy też zaznaczyć, że pomimo trudnej sytuacji w budżecie państwa nie wprowadzono żadnego programu oszczędnościowego w zakresie subwencjonowania szkół i placówek oświatowych. Zaplanowana na rok 2012 kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego wynosi 38 711 095 tys. zł. W stosunku do planowanego wykonania subwencji oświatowej w roku 2011 (36 924 829 tys. zł) wzrasta ona o 1 786 266 tys. zł, tj. o 4,8%. Zwiększenie w stosunku do roku 2011 planowanej na rok 2012 kwoty części oświatowej subwencji ogólnej związane jest ze skutkami przechodzącymi na rok 2012 wdrożonej od 1 września 2011 r. podwyżki wynagrodzeń nauczycieli o 7% oraz z podwyżką wynagrodzeń nauczycieli o 3,8% planowaną do wdrożenia od 1 września 2012 r., a także ze skutkami zmian w strukturze zatrudnienia nauczycieli - w podziale na stopnie awansu zawodowego - w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

   Ponadto w ustawie budżetowej na rok 2012 w rezerwie celowej (poz. 74) zaplanowano dodatkowe środki w wysokości 450 000 tys. zł na zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego z tytułu wzrostu składki rentowej po stronie pracodawcy. Po ogłoszeniu ustawy budżetowej na rok 2012 naliczone zostaną - zgodnie z postanowieniami rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693) - dla poszczególnych gmin, powiatów i województw samorządowych ostateczne kwoty części oświatowej na rok 2012.

   Naliczone dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego kwoty części oświatowej subwencji ogólnej mogą ulec zwiększeniu w ciągu roku budżetowego ze środków rezerwy subwencji, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, według kryteriów jej rozdysponowania ustalonych na dany rok i uzgodnionych ze stroną samorządową Zespołu ds. Edukacji, Kultury i Sportu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Jednym z tytułów kryteriów, ustalanym corocznie, jest dofinansowanie kosztów odpraw wypłacanych nauczycielom zwalnianym w trybie art. 20 Karty Nauczyciela i przechodzącym na emeryturę na podstawie art. 88 Karty Nauczyciela. Środki pochodzące z ww. rezerwy służą jedynie dofinansowaniu części zadań realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, określonych w kryteriach jej podziału i w wysokości ustalanej w porozumieniu ze stroną samorządową Zespołu ds. Edukacji, Kultury i Sportu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. W latach 2007-2011 zwiększenie kwot subwencji oświatowej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego z tytułu ww. kryterium wynosiło:

   - w roku 2007 - 13 175 081 zł,

   - w roku 2008 - 19 428 546 zł,

   - w roku 2009 - 48 026 120 zł,

   - w roku 2010 - 35 797 521 zł,

   - w roku 2011 - 7 874 703 zł.

   W 2011 r. ze względu na ograniczoną pulę środków podjęto decyzję o częściowym dofinansowaniu wydatków związanych z wypłatą odpraw dla zwalnianych nauczycieli w 2011 r. według następującej reguły:

   - samorządy wnioskujące do 5000 zł otrzymały pełną kwotę wnioskowaną,

   - samorządy wnioskujące o kwotę w przedziale 5000-50 000 zł otrzymały 5 000 zł,

   - samorządy wnioskujące o kwotę większą niż 50 000 zł otrzymały 10% kwoty wnioskowanej.

   Z przytoczonych na wstępie przepisów prawa nie wynika, aby w przypadku finansowania zadań własnych samorządu o charakterze obligatoryjnym na ustawodawcy ciążył obowiązek zapewnienia w ramach subwencji oświatowej środków w pełni pokrywających ich wykonanie. Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o dochody jednostki samorządu terytorialnego. Subwencja oświatowa, stanowiąca pomoc państwa, nie jest dotacją, lecz jest formą uzupełniania dochodów jednostek samorządu terytorialnego.

   Z poważaniem

   Minister

   Krystyna Szumilas

   Warszawa, dnia 6 marca 2012 r.