Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Administracji i Cyfryzacji - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 8523

w sprawie finansowania zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego związanych z lokalizacją farm wiatrowych

   Szanowna Pani Marszałek! W nawiązaniu do pisma z dnia 11 września 2012 r. (sygn. SPS-023-8523/12) dotyczącego interpelacji posła na Sejm RP pani Beaty Mazurek w sprawie finansowania zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego związanych z lokalizacją farm wiatrowych, z upoważnienia prezesa Rady Ministrów, w porozumieniu z ministrem transportu, budownictwa i gospodarki morskiej, uprzejmie informuję, iż z wyjaśnień przekazanych przez ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej wynika, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej ustawą, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, przy czym w myśl art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.) stanowi on akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze nim objętym.

   Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż sporządzanie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej studium, oraz projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyłączną kompetencją organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta - vide: art. 9 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy). Natomiast w myśl art. 12 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy wyłączną kompetencję do uchwalenia studium i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego posiada rada gminy (miasta). Podkreślić należy, że rada gminy nie jest związana przedstawionym przez wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) projektem studium lub planu miejscowego i może podjąć decyzję o wprowadzeniu w ww. projektach dokumentów zmian.

   Zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy ˝kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy˝. Decyzje podejmowane w tym zakresie powinny uwzględniać zasady wynikające z ustawy, a także zasady równoważenia interesów wszystkich zainteresowanych podejmowanymi w projekcie dokumentu rozstrzygnięciami, minimalizowania konfliktów przestrzennych oraz potrzeby realizacji celów publicznych (interesu publicznego).

   W związku z powyższym organy gminy przy podejmowaniu decyzji planistycznych powinny kierować się ww. zasadami, oceniając w sposób obiektywny i bezstronny potrzeby i możliwości zagospodarowania terenów oraz ich przeznaczania na określone cele.

   Zgodnie z art. 13 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy koszty sporządzenia studium i planów miejscowych obciążają budżet gminy. Minister transportu, budownictwa i gospodarki morskiej poinformował, że do Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej docierają informacje, z których wynika, że część gmin próbuje ominąć ww. zasady poprzez zawieranie umów z inwestorami, którzy w zamian za uchwalanie dokumentów planistycznych zawierających pożądane przez nich ustalenia, zobowiązują się do pokrycia kosztów związanych ze sporządzeniem planu miejscowego poprzez przekazanie gminie darowizny bądź zapłatę wynagrodzenia bezpośrednio projektantom planów.

   Stosownie do art. 888 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.) przez umowę darowizny darczyńca zobowiązuje się do bezpłatnego świadczenia na rzecz obdarowanego kosztem swego majątku. Jak wskazano w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2006 r. (sygn. akt IV CSK 172/08), o bycie prawnym darowizny decyduje zawsze jej nieodpłatność, jako istotna przesłanka. Charakter ten traci świadczenie spełnione w celu określonego świadczenia ekwiwalentnego. Z powyższego wynika zatem, że umowa, w której wójt (burmistrz albo prezydent miasta) zobowiązuje się sporządzić plan miejscowy, w zamian za zobowiązanie inwestora do przekazania na rzecz gminy określonej sumy pieniężnej nie jest umową darowizny.

   Ponadto należy mieć na uwadze treść art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym ˝Czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy˝.

   Niezależnie od oceny ważności ww. umów, a także ich zgodności z przepisami regulującymi zarządzanie finansami publicznymi stwierdzić należy, że umowy, w których gmina zobowiązuje się do uchwalenia planu miejscowego posiadającego konkretne ustalenia pożądane przez inwestora, który finansuje uchwalenie tego planu, stałyby w sprzeczności z zasadami obowiązującymi w procedurze sporządzania aktu planistycznego. Wynika to z faktu, iż w procedurze uchwalania planu miejscowego uczestniczą wszyscy zainteresowani, poprzez składanie wniosków do projektu planu (lub studium), uczestniczenia w wyłożeniu projektu planu (lub studium) do publicznego wglądu oraz składania uwag do wyłożonego projektu.

   Przy założeniu, że ustalenia projektu studium lub planu związane z wyznaczeniem terenów pod lokalizację z góry określonej przez inwestora inwestycji nie mogą ulec zmianie ? ze względu na wcześniejsze zobowiązanie gminy wobec inwestora ? wszystkie uwagi i wnioski kwestionujące te ustalenia musiałyby zostać rozstrzygnięte negatywnie, bez względu na podnoszone w nich argumenty. Nie byłoby to zgodne z obowiązującymi w procedurze planistycznej zasadami, gdyż nie można z góry zakładać negatywnego rozstrzygnięcia zgłaszanych uwag. Ponadto wszyscy zainteresowani składający wnioski lub uwagi powinni być traktowani w sposób równy.

   Organy gminy nie mogą zakładać, że przyjęta w projekcie studium lub planu decyzja planistyczna dotycząca lokalizacji określonej przez inwestora inwestycji uzyska akceptację społeczną, a także, że na ostateczny kształt projektu nie będą miały wpływu opinie i uzgodnienia dokonywane w trakcie sporządzania projektu studium lub planu, a tylko w takim przypadku zobowiązanie gminy wobec inwestora do przeznaczenia terenu zgodnie z jego propozycją mogłoby zostać zrealizowane.

   Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy ˝Naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części˝.

   O nieważności uchwały rady gminy orzeka wojewoda w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.). Zawarcie przez gminę umowy z inwestorem dotyczącej uchwalenia studium lub planu miejscowego zawierającego konkretne, z góry przewidziane, zapisy uznać należy za naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia ich nieważności.

   Z informacji przekazanych przez ministra finansów wynika, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm.) darowizny stanowią jedno ze źródeł dochodów własnych gmin, które są ujmowane w budżetach gmin. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.) darowizny zaliczane są do dochodów publicznych. Dokonanie darowizny na rzecz jednostki samorządu terytorialnego jest zatem dopuszczalne, o ile zostało dokonane z zachowaniem warunków określonych w przepisach o finansach publicznych. Natomiast za niedopuszczalne należałoby uznać przyjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego darowizny z poleceniem zobowiązującym obdarowanego, np. do przeznaczenia przedmiotu darowizny na zamianę miejscowego aktu planistycznego w takim zakresie, który umożliwiłby darczyńcy umieszczenie w akcie planistycznym prowadzonej przez niego inwestycji. Na niedopuszczalność takiego postępowania zwróciła uwagę Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w uchwale z dnia 15 grudnia 2012 r. (˝Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych na rok 2012˝, nr 1, str. 115), badając przypadek, w którym przedsiębiorca dokonał na rzecz gminy darowizny z jednoczesnym poleceniem wskazującym, że podarowane środki mają zostać przeznaczone na taką zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która umożliwiałaby temu przedsiębiorcy uzyskanie koncesji na prowadzoną działalność na określonych terenach. W ocenie Kolegium RIO w Łodzi darczyńca, wskazując w umowie darowizny tak skonkretyzowany cel (na zmianę m.p.z.g. w określonej miejscowości), wkracza w kompetencje wójta jako organu wykonawczego, do którego należy ocena zasadności przystąpienia do zmiany planu, jak również w kompetencje rady gminy jako organu stanowiącego, uprawnionego do uchwalenia tej zmiany. Polecenie takie narusza ponadto szereg przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie uchwalania aktów planistycznych.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Magdalena Młochowska

   Warszawa, dnia 18 października 2012 r.