Interpelacja nr 34554

do ministra finansów

w sprawie ochrony przedsiębiorców uczestniczących w transakcjach łańcuchowych z udziałem oszustów podatkowych (tzw. karuzele podatkowe)

Szanowny Panie Ministrze,

działając na podstawie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199 z późn. zm.), proszę o przedstawienie informacji oraz podjęcie działań w przedstawionej poniżej sprawie.

Jednym z najbardziej aktualnych problemów zagrażających wpływom podatkowym do budżetu Państwa jest występowanie przestępczego procederu zwanego „karuzelą podatkową”.

Pojęcie karuzeli podatkowej odnosi się do sposobu przeprowadzania transakcji międzynarodowych (wewnątrzwspólnotowych) w ramach łańcucha dostaw inicjowanego przez podmiot, którego celem jest wyłudzenie podatku VAT[1]. W wyniku szeregu transakcji sprzedażowych do budżetu Państwa nie zostaje odprowadzony należny podatek VAT, który mimo tego jest odliczany przez następnych w kolejności nabywców. W końcowej fazie karuzeli towar jest przedmiotem wewnątrzwspólnotowej dostawy, na podstawie której sprzedawca występuje do urzędu skarbowego o zwrot podatku VAT.

Istotną cechą mechanizmu działania karuzeli podatkowej jest występowanie dwóch kategorii podmiotów:

• podmiotu niewywiązującego się z obowiązków podatkowych na gruncie VAT (teoretycznie jedynego), którego rola polega na wprowadzaniu towarów do obrotu na terytorium danego kraju, a następnie na ich zbywaniu do pierwszego w kolejności odbiorcy krajowego (tzw. „znikający podatnik”);

• podmiotów wywiązujących się z obowiązków przewidzianych na gruncie przepisów VAT, niejednokrotnie niemających świadomości uczestniczenia w karuzeli podatkowej (sieć tzw. „buforów” oraz „broker”).

Znikający podatnik nie prowadzi rzeczywistej działalności gospodarczej (a jedynie firmuje czynności wykonywane przez inny podmiot), nie posiada rzeczywistej siedziby (biura) lub wskazuje siedzibę w tzw. biurze wirtualnym . Po dokonaniu szeregu transakcji zostaje wycofany z rynku, pozostawiając po sobie nieuregulowany podatek VAT. W konsekwencji, o ile karuzela podatkowa nie zostanie ujawniona w pierwszych etapach działania, w późniejszym czasie organy podatkowe posiadają bardzo ograniczone możliwości dochodzenia nieuiszczonych należności podatkowych bezpośrednio od podmiotów będących faktycznymi inicjatorami i beneficjentami całego procederu[2].

W takiej sytuacji jedynym sposobem „odzyskania” nieuiszczonych należności podatkowych staje się kwestionowanie prawa do odliczenia podatku naliczonego przysługującego pozostałym podmiotom uczestniczących (także nieświadomie) w tzw. „ karuzeli podatkowej ”.

Powyższe tłumaczy aktualną praktykę organów podatkowych, których działania koncentrują się na dochodzeniu należności podatkowych nie od podmiotów będących faktycznymi twórcami/ beneficjentami karuzeli podatkowej, lecz od podmiotów najłatwiej „dostępnych”– tj. od podatników VAT prowadzących rzeczywistą działalność, nieukrywających się przed władzami podatkowymi, na ogół niemających świadomości uczestniczenia w procederze karuzeli podatkowej. Dochodzi zatem do sytuacji, w której sankcja podatkowa (w postaci odmowy prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego) nakładana jest na podmioty wywiązujące się z obowiązków przewidzianych na gruncie podatku VAT, podczas gdy odpowiedzialności unikają faktyczni sprawcy procederu (nierzadko zorganizowane grupy przestępcze wyspecjalizowane w wyłudzaniu podatku VAT). Podmioty te mogą bezkarnie funkcjonować w obrocie gospodarczym przez długi czas, tworząc kolejnych „znikających podatników” oraz osiągając wielomilionowe korzyści z tytułu wyłudzenia podatku VAT.

Powyższy proceder rodzi pytanie w zakresie prawidłowości aktualnych rozwiązań systemowych, które, choć zmierzają do ograniczenia strat dla Skarbu Państwa, to jednak nie uderzają w rzeczywistych sprawców oszustw. Zamiast tego ciężar odpowiedzialności zostaje przeniesiony na podmioty funkcjonujące na dalszych etapach łańcucha dostaw, które stają się dla władz podatkowych „ostatnią szansą” odzyskania należności podatkowych utraconych wskutek mechanizmu karuzeli podatkowych.

Należy zauważyć, że w ostatnich latach postulowane były różnorakie rozwiązania, które umożliwiłyby szybszą reakcję organów podatkowych na nadużycia oraz wspomogłyby przez to walkę bezpośrednio ze sprawcami oszustw. Przykładem takiego rozwiązania jest proponowany przez Komisję Europejską oraz wdrożony w niektórych państwach Unii Europejskiej system przesyłania w czasie rzeczywistym wszystkich wystawianych faktur do centralnej bazy danych monitorującej rozliczenia z tytułu VAT[3].

Wobec prób egzekwowania podatku VAT wyłudzonego wskutek działań znikającego podatnika od innych podmiotów uczestniczących w tym samym łańcuchu transakcji, w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wypracowane zostały jednolite standardy postępowania w tego typu przypadkach. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą: prawo podatnika do odliczenia naliczonego podatku VAT nie może ucierpieć wskutek okoliczności, że w łańcuchu dostaw, którego część stanowią owe transakcje, o czym podatnik ten nie wie lub nie może wiedzieć, inna transakcja, wcześniejsza lub późniejsza w stosunku do tej, która została dokonana przez niego, stanowi oszustwo w zakresie podatku VAT[4].

Z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika zatem, iż za nieodprowadzony do budżetu podatek VAT nie może odpowiadać podatnik pozostający w usprawiedliwionej nieświadomości uczestniczenia w karuzeli podatkowej.

W typowych sytuacjach zwykle trudno jest wykazać podatnikowi umyślne uczestniczenie w karuzeli podatkowej. W związku z powyższym, organy podatkowe wywodzą wiedzę o uwikłaniu w oszustwie (lub możliwość jej uzyskania) z okoliczności towarzyszących przebiegowi konkretnych transakcji[5]. Daje się przy tym zauważyć tendencję do rozszerzania zakresu okoliczności, w których podatnikowi przypisywana jest wiedza o uczestnictwie w karuzeli podatkowej lub co najmniej możliwość jej uzyskania. Prawo do odliczenia VAT jest bowiem kwestionowane nawet w sytuacji, gdy transakcje miały charakter rzeczywisty, a podatnik dokonał szczegółowej weryfikacji bezpośredniego kontrahenta (m. in. poprzez zebranie odpowiednich dokumentów potwierdzających faktyczną działalność gospodarczą)[6]. Wymaga się przy tym, aby w momencie dokonania zakupu towaru podatnik posiadał wiedzę o jego pochodzeniu oraz ewentualnych nieprawidłowościach w przebiegu transakcji dokonywanych na dużo wcześniejszych etapach obrotu. Praktyka organów kontroli skarbowej idzie w tym kierunku, by uczciwym podatnikom, którzy mimo że nabyli towar od znanego, sprawdzonego dostawcy i wywiązali się z wszelkich obowiązków podatkowych przypisać świadomy udział w karuzeli podatkowej dlatego, że na poprzednich szczeblach obrotu (często bardzo odległych) doszło do nieprawidłowości.

Należy zauważyć, że aktualnie przepisy podatkowe nie przewidują obowiązków weryfikacyjnych czy dokumentacyjnych, jakie powinien powziąć podatnik w celu zachowania prawa do odliczenia VAT w przypadku podejrzenia swojego uczestnictwa w karuzeli podatkowej. Pomimo tego zdarzają się przypadki postępowań, w których organy podatkowe– udowadniając „świadomość” podatnika o uczestnictwie w karuzeli podatkowej– traktują wszelkie działania podejmowane w celu zweryfikowania kontrahentów oraz udokumentowania transakcji (często czasochłonne i kosztowne) jako okoliczności obciążające, mające na celu ukrycie działania w zamiarze wyłudzenia VAT.

Warto zwrócić uwagę również na sam sposób przeprowadzania kontroli oraz postępowań podatkowych, z którymi wiążą się takie zjawiska jak:

• wielomiesięczne wstrzymywanie zwrotu podatku VAT na czas trwania kontroli podatkowej, a następnie postępowania podatkowego, niekiedy połączone ze stosowaniem środków zabezpieczających na majątku podatnika, co prowadzi w istocie do nałożenia na podatnika sankcji podatkowej, pomimo że nie jest jeszcze znana jego faktyczna rola w karuzeli podatkowej;

• przewlekłość oraz wielokrotne przedłużanie czasu trwania kontroli podatkowej oraz postępowania podatkowego.

W efekcie postępowania podatkowe kończą się po wielu latach od dokonania transakcji. Znane są sytuacje, w których– wskutek zastosowanych środków na majątku podatnika w toku postępowania– podatnik zmuszony był zakończyć działalność przed prawomocnym rozstrzygnięciem .

Przy przedstawionym wyżej, a obserwowanym w praktyce podejściu do postępowań w sprawie karuzeli podatkowych istnieje zatem ryzyko, a wręcz staje się to praktyką, że organy podatkowe, dokonując wstrzymania zwrotu podatku VAT, już od samego początku postępowania mają niejako „interes” w tym, aby wykazać winę uczestnika karuzeli podatkowej tak, by nie dokonywać zwrotu uprzednio zatrzymanego VAT wraz z odsetkami, a także uniknąć ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Trudno w takiej sytuacji spodziewać się faktycznie rzetelnego i bezstronnego rozważania kwestii umyślności czy dobrej wiary podatnika. Takie postępowania kontrolne są prowadzone z góry założonym celem- „ udowodnienie, iż podmiot któremu wstrzymano zwrot VAT jest odpowiedzialny za oszustwo”, zamiast poszukiwać właściwych winowajców oszukańczego procederu. Taki sposób prowadzenia postępowań kontrolnych jest sprzeczny z prawem i podważa zaufanie podatników do organów Państwa.

W powyższym kontekście należy zauważyć, że zjawisko karuzeli podatkowych nie jest problemem wyłącznie budżetu Państwa, ale również podmiotów gospodarczych uczciwie prowadzących swoją działalność i niemających na celu wyłudzania podatku VAT. Daje się zauważyć brak skutecznych instrumentów, które ukierunkowałyby działanie organów podatkowych na ściganie podmiotów odpowiedzialnych za wyłudzenie VAT oraz ryzyko przesunięcia odpowiedzialności na podatników nieświadomych uczestnictwa w karuzeli podatkowej.

W związku z powyższym zwracam się do Pana Ministra z następującymi pytaniami:

1. Za pomocą jakich środków prawnych Ministerstwo Finansów zamierza zwalczać rzeczywistych inicjatorów oraz beneficjentów karuzel podatkowych (tj. podmioty działające w łańcuchu dostaw poprzez znikających podatników)?

2. Czy i kiedy Ministerstwo Finansów planuje wprowadzenie rozwiązań systemowych, które umożliwiłyby bardziej skuteczną walkę z bezpośrednimi sprawcami oszustw podatkowych?

3. Czy i kiedy Ministerstwo Finansów zamierza wprowadzić rozwiązania, które mogłyby zabezpieczyć interesy uczciwych podatników nieświadomie uczestniczących w łańcuchu dostaw, w których doszło do wyłudzenia VAT?

Z poważaniem

Kazimierz Moskal