Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -

na interpelację nr 19812

w sprawie usunięcia przez rząd niespójnych przepisów regulujących kwestię wypłaty odszkodowań z powodu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w związku z prowadzoną inwestycją drogową, na przykładzie Bytomia

   Szanowna Pani Marszałek! Nawiązując do pisma z dnia 23 lipca 2013 r., znak: SPS-023-19812/13, oraz pisma KPRM z dnia 26 lipca 2013 r., znak: DSPA-4810-6458-(1)/13, przesyłających interpelację pana posła Jerzego Polaczka z dnia 15 lipca 2013 r. w sprawie usunięcia przez rząd niespójnych przepisów regulujących kwestię wypłaty odszkodowań z powodu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości w związku z prowadzoną inwestycją drogową na przykładzie miasta Bytomia, uprzejmie przedstawiam stanowisko w przedmiotowej sprawie.

   Na gruncie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ww. ustawy, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Nie ulega wątpliwości, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie: ˝koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania˝ obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Powołany przepis nie określa jednak podmiotu zobowiązanego do finansowania kosztów nabywania nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych między innymi w ustawie z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251).

   Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Powołany przepis koresponduje z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.), zgodnie z którym w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Biorąc pod uwagę odesłanie zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z budżetów miast na prawach powiatu finansowane jest nabywanie nieruchomości pod drogi publiczne, a więc także wypłata odszkodowań. W związku z powyższym, gdy nieruchomość przeznaczona pod drogę krajową (za wyjątkiem autostrady i drogi ekspresowej) stanowi własność miasta na prawach powiatu, w postępowaniu o ustalenie odszkodowania może dojść do konfuzji podmiotu uprawnionego do otrzymania należnego odszkodowania i zobowiązanego do jego wypłaty.

   Analizując problematykę poruszoną w niniejszej interpelacji, zgodnie ze stanowiskiem przekazanym przez Ministra Finansów należy przede wszystkim wskazać, że od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Rzeczpospolita Polska jest związana postanowieniami traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez jej instytucje. Ustawodawstwa państw członkowskich podlegają ścisłej harmonizacji w zakresie konstrukcji systemu podatku od wartości dodanej (w Polsce funkcjonujący jako podatek od towarów i usług), co oznacza, iż są one zobowiązane do przestrzegania zgodności krajowych uregulowań w zakresie opodatkowania tym podatkiem z przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. z przepisami dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, str. 1, z późn. zm.).

   Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 177, poz. 1054, z późn. zm.), dalej - ustawa o VAT, jest zatem skonstruowana w oparciu o regulacje unijne wyznaczające zakres pojęciowy przedmiotu opodatkowania podmiotów, które są uznawane za podatników, jak również określające zasady opodatkowania i zwolnienia z tego podatku. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o VAT opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają m.in. odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju. Przez dostawę towarów rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (art. 7 ust. 1 ww. ustawy), natomiast za świadczenie usług uznaje się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów (art. 8 ust. 1 ww. ustawy).

   Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług podlegają czynności w sytuacji, gdy są one dokonywane przez podatników tego podatku. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

   Odnosząc się do poruszonej w interpelacji kwestii obowiązującego porządku prawnego w zakresie opodatkowania VAT transakcji związanych z czynnościami przejęcia za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, należy przede wszystkim wskazać, że na gruncie przepisów unijnych nie ma podstaw do dowolnego kształtowania przez państwa członkowskie zwolnień od podatku od wartości dodanej. Konstrukcja podatku od wartości dodanej zakłada powszechność opodatkowania, a zwolnienia z opodatkowania mają charakter szczególny i ich stosowanie, jako odstępstwo od tej zasady, może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do towarów i usług, które są wymienione w tytule IX cytowanej powyżej dyrektywy 2006/112/WE Rady. Regulacje te nie przewidują kategorii zwolnień, która mogłaby mieć zastosowanie w omawianej sprawie.

   Rozważając kompleksowo problematykę poruszoną przez pana posła, należy wskazać na regulację art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, gdzie ustawodawca wyłączył z zakresu pojęciowego podmiotów uznanych za podatników VAT organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

   Przepis ten jest implementacją art. 13 ww. dyrektywy 2006/112/WE Rady, zgodnie z którym krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami. Jednakże w przypadku, gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji.

   Jak wynika z powyższego, wskazane podmioty nie są automatycznie wykluczone z grona podatników VAT w odniesieniu do wszystkich czynności, które wykonują. Regulacja ta jako wyjątek od fundamentalnej dla konstrukcji podatku od wartości dodanej zasady powszechności opodatkowania musi być interpretowana ściśle. Omawiane odstępstwo dotyczy działalności wykonywanej przez podmioty prawa publicznego działające w charakterze organów władzy publicznej, tj. w ramach właściwego dla nich reżimu prawnego, z wyłączeniem tej działalności, która jest wykonywana przez nich na tych samych warunkach prawnych, które dotyczą prywatnych przedsiębiorców. Skoro zatem podmioty prawa publicznego, realizując przyznane im zadania, mogą również funkcjonować w obrocie na zasadach analogicznych do prywatnych przedsiębiorców, w takiej sytuacji w celu przeciwdziałania zakłóceniom konkurencji należy uznać je za podatników VAT. W tym miejscu należy zauważyć, że jednostki samorządu terytorialnego, które są zobligowane do przekazania na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości, działają w obrocie na zasadach analogicznych do prywatnych przedsiębiorców, zatem co do zasady brak jest podstaw do zastosowania tego wyłączenia. W przypadku przyjęcia odmiennego podejścia doszłoby do nierównego pod względem podatkowym traktowania podmiotów, a w efekcie do zakłócenia konkurencji.

   Ponadto przejęcie własności towarów w zamian za odszkodowanie spełnia definicję zawartą w art. 7 ust. 1 ustawy o VAT (który swoim zakresem obejmuje również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie), zatem podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług na ogólnych zasadach.

   Odnosząc się do indywidualnej sprawy poruszonej w interpelacji dotyczącej konkretnego wskazanego podatnika (gmina Bytom), należy przede wszystkim wskazać na instytucję interpretacji indywidualnej w przypadku, jeżeli podmiot ma wątpliwość jaką procedurę zastosować w przypadku konkretnej operacji gospodarczej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że instytucja interpretacji indywidualnej została przewidziana przez przepisy art. 14b-14p ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.) w celu umożliwienia zainteresowanym podmiotom wyeliminowania wątpliwości dotyczących interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnej sprawie, które mogą rodzić określone konsekwencje w sferze prawa podatkowego. Podmiot może zwrócić się do właściwego organu podatkowego z wnioskiem o wydanie interpretacji indywidualnej dotyczącej zaistniałego stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego.

   Interpretacje te pełnią funkcję ochronną w odniesieniu do zawartych w nich rozstrzygnięć skierowanych do ich adresatów. W świetle bowiem art. 14k § 1 ww. ustawy zastosowanie się do interpretacji indywidualnej przed jej zmianą lub przed doręczeniem organowi podatkowemu odpisu prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego uchylającego interpretację indywidualną nie może szkodzić wnioskodawcy.

   Reasumując, uprzejmie informuję, że czynności wywłaszczenia nieruchomości czy przejęcia własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem na gruncie regulacji unijnych co do zasady nie spełniają warunków umożliwiających zastosowanie wyłączenia z grona podatników VAT przewidzianego w art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, jak również nie ma podstaw do modyfikacji istniejących rozwiązań legislacyjnych w zakresie zwolnień z opodatkowania VAT w omawianym zakresie.

   Natomiast w szczególnych sytuacjach poruszonych w interpelacji pana posła minister finansów polecił podległym mu służbom szczegółową analizę zasadności dotychczas zajmowanego stanowiska. Jeżeli przeprowadzona analiza wykaże zasadność zmiany podejścia w tych sytuacjach, zostaną podjęte stosowne działania.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Zbigniew Rynasiewicz

   Warszawa, dnia 30 sierpnia 2013 r.