Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Środowiska - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 23652

w sprawie stosowania wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy administracyjne wobec przedsiębiorców chcących kontynuować dotychczasową działalność na podstawie nowej ustawy o odpadach

   Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację posła Tadeusza Arkita przekazaną pismem z dnia 16 stycznia br., znak: SPS-023-23652/14, dotyczącą stosowania wymogu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organy administracyjne od przedsiębiorców chcących kontynuować swoją dotychczasową działalność na podstawie nowej ustawy o odpadach, uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   Zgodnie z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) do wniosków o wydanie zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie dołącza się decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana. Artykuł 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.) wskazuje przypadki, w których uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane, m.in. w świetle pkt 21 wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

   Należy pamiętać, że decyzja środowiskowa jest wydawana dla planowanego przedsięwzięcia (art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Pojęcie przedsięwzięcia definiuje art. 3 ust. 1 pkt 13 tej ustawy - jest to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Natomiast uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane, jeżeli podmiot ubiega się o zezwolenie dla istniejącego przedsięwzięcia, z tym że obowiązek uzyskania tej decyzji powstanie również w przypadku dokonywania zmian prowadzących m.in. do modyfikacji zakresu lub sposobu funkcjonowania zrealizowanego przedsięwzięcia. Wymóg dołączenia decyzji środowiskowej, o którym mowa w art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia o odpadach, należy rozumieć w ten sposób, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach uzyskana przykładowo przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwolenia na budowę, zgłoszeniem robót budowlanych czy zmianą sposobu użytkowania w związku z planowaną działalnością w tym zakresie powinna być dołączona do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie, zezwolenia na przetwarzanie czy zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, nawet jeżeli na etapie składania wniosku o wydanie zezwolenia nie jest to planowane, tylko już zrealizowane przedsięwzięcie. Nie jest natomiast dla istniejącego przedsięwzięcia, w stosunku do którego nie są dokonywane zmiany, wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej, nawet w sytuacji, gdy istniejące przedsięwzięcie zostało zrealizowane w okresie, kiedy uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie było konieczne. W takim przypadku decyzja środowiskowa, jako że nie była (i nie jest) wymagana, nie jest dołączana do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Tym samym w sytuacji, gdy posiadacz odpadów występuje jedynie z wnioskiem o uzyskanie kolejnego zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów, które nie wiąże się z ingerencją w istniejące przedsięwzięcie czy też z realizacją nowego przedsięwzięcia, nie jest wymagane przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

   Minister środowiska nie ma uprawnień do nakazania organom administracji wydającym zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosowania powyższej interpretacji. Nie ma również możliwości skorygowania stosowania odmiennej interpretacji przez niektóre organy jako organ drugiej instancji rozpatrujący odwołania od decyzji organów pierwszej instancji. Po pierwsze, minister środowiska jest organem odwoławczym jedynie w stosunku do decyzji wydawanych w tych sprawach przez marszałków województw. Po drugie, w przypadku gdy zdaniem organu do wniosku o wydanie zezwolenia powinna być dołączona decyzja środowiskowa, nie dochodzi do wydania zezwolenia, bowiem organ wzywa do uzupełnienia braku formalnego (dołączenia decyzji środowiskowej) w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku nieusunięcia tego braku w terminie 7 dni pozostawia wniosek bez rozpoznania. Złożenie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego może się okazać bezskuteczne, jeżeli sąd przyjmie odmienną interpretację niż zaprezentowana na wstępie przez ministra środowiska, czego przykładem może być nieprawomocne orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W wyroku z dnia 20 września 2013 r., sygnatura akt II SAB/Kr 104/13, WSA w Krakowie oddalił skargę na bezczynność starosty polegającą na pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wydanie kolejnego zezwolenia na kontynuację działalności w zakresie przetwarzania odpadów, do którego posiadacz odpadów nie dołączył decyzji środowiskowej. W uzasadnieniu WSA w Krakowie przytoczył następującą argumentację: ˝Sąd podzielił stanowisko zaprezentowane przez starostę B., że nieprzedłożenie wraz z wnioskiem o wszczęcie postępowania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, o ile jest wymagana, stanowi brak wniosku inicjującego postępowania i razie jego nieuzupełnienia na wezwanie organu uzasadnia pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

   Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 cyt. wyżej ustawy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast w myśl art. 72 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów i zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wydawanego na podstawie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (pkt 21). Zgodnie z treścią art. 60 ustawy Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na podstawie tego upoważnienia wydane zostało w dniu 9 listopada 2010 r. rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Okolicznością bezsporną miedzy stronami jest, że wniosek dotyczy instalacji, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 80 cyt. rozporządzenia, a zatem zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jednakże zdaniem strony skarżącej w odniesieniu do zamierzonej działalności nie można mówić w ogóle o przedsięwzięciu w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie bowiem z zamieszczoną w tym przepisie definicją przedsięwzięcie oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Zatem z uwagi na fakt, że zamierzona działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów nie jest w przypadku spółki (...) działalnością nową, lecz kontynuacją dotychczasowej działalności polegającej na odzysku (przetwarzaniu) odpadów, to nie można mówić o zamierzeniu budowlanym ani z przekształceniem terenu, ani ze zmianą dotychczasowego wykorzystania.

   Z przedstawioną argumentacją nie sposób się jednak zgodzić. Przede wszystkim należy podkreślić, że zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydawane jest zawsze na czas oznaczony (por. art. 44 ustawy o odpadach). Świadczy to o jednoznacznej woli ustawodawcy reglamentowania zezwoleń i poddawania warunków prowadzenia działalności w zakresie odpadów co pewien czas całościowej ocenie - niezależnie od instytucji przewidzianych w ustawie mających na celu kontrolę działalności zgodnie z udzielonym zezwoleniem. Taki stan rzeczy pozwala również na kreowanie wymagań, jakie musi spełniać podmiot, z uwzględnieniem zarówno zmieniających się okoliczności faktycznych, jak również zaostrzających się wymogów prawnych. Wskazać wypada, że wydanie zezwolenia na czas oznaczony ma ten skutek, że po upływie terminu określonego w decyzji zezwolenie traci ważność, a zatem nie można z faktu jego posiadania wywodzić jakichkolwiek skutków prawnych na przyszłość.

   W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że wydanie zezwolenia każdorazowo poprzedzone musi być przeprowadzeniem kompleksowego postępowania zgodnie z obowiązującymi w przepisami. W tej sytuacji, skoro wprowadzono w art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach wymóg dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wcześniej takiego wymogu nie było, to należy uznać, że bez znaczenia dla tego faktu jest, czy działalność w tym zakresie jest przez dany podmiot kontynuowana, czy też dopiero rozpoczynana.

   (...) Art. 42 ust. 4 ustawy o odpadach jest jednoznaczny, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych i kreuje obowiązek dołączenia do wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów w określonych sytuacjach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach˝.

   Od przytoczonego wyżej wyroku została wniesiona skarga kasacyjna i obecnie sprawa oczekuje na rozpatrzenie przez NSA (sprawa została przekazana przez WSA w dniu 16 grudnia 2013 r.). Niewątpliwie wyrok NSA, który zapadnie w przedmiotowej sprawie, może mieć istotne znaczenie dla kształtowania się praktyki stosowania prawa, nie wiadomo natomiast, w jakim terminie zostanie wydany.

   Wobec tak istotnych różnic w zakresie stosowania przez organy administracji i sądy administracyjne przepisów określających wymagania dla wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów dotyczących konieczności lub braku konieczności dołączania decyzji środowiskowej, jeżeli będą to powtarzające się, a nie jedynie sporadyczne przypadki, celowe wydaje się rozważenie interwencji legislacyjnej w tym zakresie, zwłaszcza gdyby orzecznictwo NSA podzieliło kierunek zaprezentowany w wyroku WSA w Krakowie. Zawarcie stosownych zmian doprecyzowujących mogłoby nastąpić w projektowanej ustawie nowelizującej ustawę o odpadach.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Janusz Zaleski

   Warszawa, dnia 30 stycznia 2014 r.