Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 23019

w sprawie odbierania dzieci rodzicom z powodu biedy

   Szanowna Pani Marszałek! Odpowiadając na interpelację pani poseł Elżbiety Rafalskiej z dnia 29 listopada 2013 r. w sprawie odbierania dzieci rodzicom z powodu biedy, uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   Prawo dziecka do wychowania w rodzinie naturalnej zagwarantowane zostało w przepisach szeregu aktów prawnych rangi międzynarodowej, w tym w stanowiącej swoistą konstytucję praw dziecka Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z dnia 23 grudnia 1991 r. Nr 120, poz. 526, ze zm.) ratyfikowanej przez Polskę.

   Przepis art. 9 ust. 1 konwencji nakłada na państwa strony obowiązek realizacji tego prawa poprzez zapewnienie, aby dziecko nie było oddzielone od swoich rodziców wbrew ich woli. Autonomia rodziny, pomimo silnego jej akcentowania w konwencji, nie może jednak iść tak daleko, aby uniemożliwiała ingerencję ze strony czynników zewnętrznych w sytuacji, gdy takie działanie jest niezbędne w celu zapobieżenia niekorzystnej sytuacji dziecka przebywającego w rodzinie.

   W polskim systemie prawa rodzina traktowana jest jako podmiot szczególnej troski państwa. W postanowieniach ustawy zasadniczej zawarta została deklaracja prowadzenia prorodzinnej polityki socjalnej.

   Przepis art. 71 Konstytucji RP stanowi bowiem, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

   Niewątpliwie prawu dziecka do wychowania w rodzinie biologicznej jako nadrzędnemu powinny być podporządkowane działania instytucji publicznych związane z umieszczeniem dziecka poza tą rodziną. Zanim jednak nastąpi ingerencja w rodzinie ze strony sądu opiekuńczego, najpierw powinna być jej udzielona pomoc i wsparcie w celu przywrócenia na powrót funkcji opiekuńczo-wychowawczych. Obowiązujące regulacje prawne nakładają na różne podmioty obowiązek współdziałania w sferze udzielania pomocy i wsparcia rodzinie, dają tym samym dostateczną gwarancję ochrony dobra dziecka, zabezpieczają bowiem przed zbyt pochopnym odbieraniem go rodzicom naturalnym i umieszczeniem w środowisku zastępczym.

   Pomoc ta realizowana jest w różnych formach, zwłaszcza w ramach prawa rodzinnego i opiekuńczego, systemu ubezpieczeń społecznych i pomocy społecznej.

   Zauważyć jednak należy, że w ramach świadczonej pomocy państwo nie powinno wyręczać rodzin w wypełnianiu przez nie ich funkcji, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z ideą zasady pomocniczości wyrażonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182), sprowadzającej się do konieczności udzielania pomocy tym podmiotom, które jej potrzebują, gdy osoba lub rodzina nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb poprzez dochody otrzymywane z pracy lub świadczenia z ubezpieczenia społecznego.

   Celem pomocy społecznej jest doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia świadczeniobiorców oraz zintegrowania ich ze środowiskiem. Rolą organów władzy jest stworzenie podstawowych warunków umożliwiających godną egzystencję. Kiedy warunki bytowe ulegają skrajnemu pogorszeniu, władze publiczne powinny udzielić jednostce lub rodzinie przede wszystkim wsparcia.

   Natomiast oddzielenie dzieci od rodziców dopuszczalne jest jedynie w przypadkach, gdy sąd opiekuńczy zdecyduje zgodnie z obowiązującym prawem, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, że taka izolacja jest konieczna ze względu na najlepiej pojęte interesy dziecka.

   Decyzja w tym zakresie może być konieczna szczególnie w przypadkach nadużyć lub zaniedbań ze strony rodziców. Jeżeli zatem w sytuacji nienależytego wykonywania przez nich władzy rodzicielskiej zagrożone zostaje dobro dziecka, wówczas konieczna jest ingerencja sądu. Podstawę do interwencji sądu opiekuńczego stanowi przepis art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, który daje sądowi możliwość skorzystania z szerokiego wachlarza środków zaradczych.

   Zasadą jest, że sąd ten może wydać każde zarządzenie, jakie w danych okolicznościach jest konieczne lub celowe ze względu na dobro dziecka, w tym również polegające na oddzieleniu dziecka od środowiska rodzinnego poprzez umieszczenie go w rodzinie zastępczej albo w placówce opiekuńczo-wychowawczej.

   Zarządzenia wydawane na podstawie omawianego przepisu należą do kategorii ograniczeń władzy rodzicielskiej. Ich wyliczenie w przepisie art. 109 K.r.o. jest tylko przykładowe, na co wskazuje zwrot ˝w szczególności˝. Wymieniając te zarządzenia, ustawodawca stopniuje je, wskazując tym samym, że środki ostrzejsze należy stosować dopiero wówczas, gdy łagodniejsze nie dały oczekiwanego efektu albo gdy ze względu na daleko posunięte zaburzenie wykonywania przez rodzinę jej funkcji jest oczywiste, iż nie przyniosą pożądanego rezultatu.

   Zwrócić trzeba przy tym uwagę, że sformułowanie przepisu art. 109 § 1 K.r.o. ˝sąd wyda˝ oznacza, że sąd jest obowiązany wydać odpowiednie zarządzenie w razie spełnienia przesłanek z tego przepisu.

   Ustawodawca, nakazując ingerencję we władzę rodzicielską na podstawie art. 109 K.r.o., już wtedy, gdy dobro dziecka jest zagrożone, wychodzi z założenia, iż sąd opiekuńczy powinien działać profilaktycznie przez zapobieganie ujemnym skutkom niewłaściwego lub nieudolnego sprawowania władzy rodzicielskiej. Jeżeli natomiast dobro dziecka zostało naruszone, ograniczenie władzy powinno nie tylko zapobiegać nieprawidłowościom w postępowaniu rodziców, ale także usunąć już występujące.

   Należy zwrócić uwagę, że udzielenie wsparcia rodzinie jest oczywiście możliwe także bez umieszczania dziecka poza nią. Zasadnicze wzmożenie reakcji na różne dysfunkcje rodziny w fazie poprzedzającej ingerencję sądu we władzę rodzicielską przewiduje ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 135, z późn. zm.), która w sposób kompleksowy reguluje problematykę pomocy rodzinie, w tym działania profilaktyczne skierowane do rodzin zagrożonych dysfunkcją lub przeżywających trudności, zbudowanie mechanizmów pracy z rodziną dziecka, organizację systemu pieczy zastępczej. Głównym założeniem ustawy jest położenie nacisku na pozostawienie dziecka w jego naturalnym środowisku, a więc w rodzinie. Zakłada się wprowadzenie różnorodnych form środowiskowej pomocy rodzinom dysfunkcyjnym, w tym dalszy rozwój placówek wsparcia dziennego - świetlic, klubów, ognisk wychowawczych, w których specjaliści (psycholog, pedagog, terapeuta) pomagają dziecku, ale także współpracują z rodzicami. Nowym rozwiązaniem jest wprowadzenie w ramach profilaktyki asystentów rodziny, których zadaniem jest systematyczna i bezpośrednia praca z rodziną mającą trudności w prawidłowym funkcjonowaniu. Ustawodawca zwraca także uwagę na konieczność doskonalenia i rozwój współpracy pomiędzy przedstawicielami instytucji (m.in. szkoły, Policji, służby zdrowia, pomocy społecznej, sądów), które mają kontakt z dzieckiem i jego środowiskiem rodzinnym, w celu wspomagania rodziny w działaniach na rzecz poprawy jej sytuacji. Wskazana ustawa wprowadziła potrzebę zmiany przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego pozwalających na skorzystanie przez sąd opiekuńczy z nowych środków w obszarze wczesnej pracy z rodziną. Uwzględnia to nowe brzmienie przepisu art. 109 § 2 pkt 1 K.r.o. Przesłanką zastosowania środków przewidzianych w tym przepisie jest zagrożenie dobra dziecka.

   Ponadto powołana ustawa, uwzględniając powstanie wspomnianego w jej tytule nowego systemu, nakłada na sąd opiekuńczy obowiązek zawiadamiania właściwej jednostki organizacyjnej wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej o potrzebie udzielenia rodzinie dziecka odpowiedniej pomocy (art. 100 § 2 K.r.o.).

   Nie ulega wątpliwości, że umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej lub w placówce opiekuńczo-wychowawczej jest ingerencją głęboko sięgającą w sferę uprawnień rodziców, a jednocześnie jest dużym przeżyciem dla dziecka. Dlatego środek ten powinien być stosowany dopiero wówczas, gdy zawiodły inne formy wsparcia i pomocy udzielanej rodzinie, albo wtedy, gdy ze względu na szczególne okoliczności sprawy można od razu uznać, że inne środki nie będą skuteczne i nie wyeliminują zagrożenia dobra dziecka.

   Fakt osiągania przez rodzinę niskich dochodów lub ich brak czy też trudne warunki materialne, mieszkaniowe nie powinny być wyłączną przesłanką do umieszczenia dziecka poza rodziną.

   Z reguły jednak zaniedbania bytowe pozostają w ścisłym związku z niewydolnością wychowawczą rodziców. W takich przypadkach rodzina wymaga wsparcia i pomocy odpowiednich służb nie tylko w formie materialnej, ale też doradczej i edukacyjnej.

   Możliwość uzyskania takiego wsparcia przez rodzinę ustawodawca przewiduje w przepisie art. 109 § 4 K.r.o., który dotyczy sytuacji po umieszczeniu dziecka w środowisku zastępczym.

   Umieszczenie dziecka poza rodziną może być zastosowane, jak już wyżej wskazano, jeżeli inne środki zawiodły albo gdy sytuacja wymaga działania w trybie nagłym.

   W przypadku gdy zachodzi przesłanka z art. 109 K.r.o., to jest zagrożenie dobra dziecka, a istnieje konieczność szybkiego zabezpieczenia podstawowych warunków bytowych dziecka, to nie można wykluczyć, że jedynym środkiem zaradczym będzie umieszczenie dziecka w środowisku zastępczym. W kontekście wyrażonych przez panią poseł wątpliwości dotyczących częstego podejmowania przez sąd decyzji o odebraniu rodzicom dzieci i umieszczeniu ich w pieczy zastępczej ze względu na sytuację materialną i bytową rodziców wskazać należy, że decydującym kryterium, w oparciu o które sąd powinien rozstrzygać w takich przypadkach, jest dobro dziecka.

   Termin ˝dobro dziecka˝ w rozumieniu przepisów prawa rodzinnego oznacza kompleks wartości o charakterze materialnym i niematerialnym niezbędnych do zapewnienia prawidłowego rozwoju fizycznego i duchowego dziecka oraz należytego przygotowania go do pracy odpowiednio do jego uzdolnień, przy czym wartości te są zdeterminowane przez wiele różnorakich czynników, których struktura zależy od treści stosowanej normy prawnej i konkretnej, aktualnie istniejącej sytuacji dziecka (W. Stojanowska, ˝System prawa prywatnego. Prawo rodzinne i opiekuńcze˝, t. 11, red. T. Smyczyński, Warszawa 2009, str. 598).

   W sytuacji powzięcia przez sąd opiekuńczy informacji o zagrożeniu dobra dziecka zostaje wszczęte z urzędu postępowanie opiekuńcze, w którym sąd bada prawidłowość wykonywania przez rodziców władzy rodzicielskiej. Natomiast ograniczenie i pozbawienie praw rodzicielskich może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Sąd opiekuńczy musi wszcząć postępowanie z urzędu, wówczas gdy zachodzą okoliczności i zdarzenia wywołujące konieczność ingerencji we władzę rodzicielską.

   Jednocześnie należy podkreślić, że wszczęcie postępowania na skutek wniosku pracownika jednostki organizacyjnej wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej nie powoduje automatycznej ingerencji sądu opiekuńczego we władzę rodzicielską. Wydanie postanowienia zawsze powinno zostać poprzedzone szczegółową analizą przypadku, aby unikać zbędnych i pochopnych decyzji. Sąd musi zatem wstępnie zbadać okoliczności sprawy, ustalić, na ile rzetelne i prawdziwe są uzyskane informacje o istnieniu podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

   Podstawą do podjęcia przez sąd decyzji o odizolowaniu dziecka od środowiska rodzinnego w celu należytej ochrony jego dobra jest całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego.

   Wbrew wyrażonemu w interpelacji stanowisku to nie pracownicy instytucji utworzonych do wspierania rodziny, ale orzeczenia sądów kształtują sytuację opiekuńczo-wychowawczą dziecka, które z uwagi na zagrożenie jego dobra stało się podmiotem określonego postępowania sądowego.

   Podstawę ingerencji sądu opiekuńczego w wykonywanie władzy rodzicielskiej stanowi całokształt okoliczności świadczących o niewydolności opiekuńczo-wychowawczej rodziny. Nie można jednak wykluczyć, że przebywanie dziecka w warunkach socjalnych stanowiących zagrożenie dla jego zdrowia, a nawet życia stanowić będzie uzasadnioną podstawę do ingerencji sądu opiekuńczego w zakres władzy rodzicielskiej.

   Odnosząc się do pytań zawartych w interpelacji dotyczących ilości przypadków odbierania dzieci rodzicom z powodu biedy, uprzejmie informuję, że Ministerstwo Sprawiedliwości nie gromadzi danych statystycznych odnośnie do ilości przypadków odebrania dzieci rodzicom z powodu trudnej sytuacji materialnej rodziny.

   W związku z wystąpieniem pani Anny Andrzejewskiej, pełnomocnika ministra sprawiedliwości ds. konstytucyjnych praw rodziny, w piśmie z dnia 18 października 2013 r., nr BM-V-415-1/13/3, oraz pana Marka Michalaka, rzecznika praw dziecka, w piśmie z dnia 22 listopada 2013 r., nr ZSR/410/1646/2013/ER, Departament Sądów, Organizacji i Analiz Wymiaru Sprawiedliwości zwrócił się do prezesów sądów apelacyjnych o wskazanie liczby spraw za okres od 1 stycznia 2012 r., w których sądy opiekuńcze umieszczały małoletnie dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej wyłącznie z powodu warunków socjalnych rodziny biologicznej.

   Analiza treści nadesłanych odpowiedzi dostarczyła informacji, że kryterium warunków socjalnych i bytowych rodziny naturalnej generalnie nie stanowi samodzielnej i jedynej przesłanki, na podstawie której sąd decyduje o umieszczeniu małoletniego w pieczy zastępczej, czy to rodzinnej, czy instytucjonalnej.

   Jak wynika z nadesłanych informacji, o umieszczeniu małoletnich w pieczy zastępczej z powodu tragicznej sytuacji materialnej i braku środków finansowych na zaspokojenie podstawowych potrzeb w zakresie wyżywienia i zaniechania wystarczającego wsparcia ze strony organów pomocy społecznej oraz warunków socjalnych orzeczono łącznie w ośmiu sprawach. W dwóch przypadkach umieszczenie dzieci w instytucjonalnej pieczy zastępczej nastąpiło na wniosek matek, w tym w jednej ze spraw dzieci powróciły do środowiska rodzinnego po uzyskaniu przez matkę zasiłków i pomocy rodziny. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, że uprawnione podmioty nie przekraczają swoich kompetencji w tej kwestii i tym samym nieuzasadnione są opinie o nasilającej się skali zasygnalizowanego w interpelacji zjawiska.

   Ponadto warto dodać, że na wspólnym posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej i Rodziny oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka w dniu 12 grudnia 2013 r. dotyczącym informacji prezesa Rady Ministrów na temat przypadków sądowej i urzędniczej ingerencji we władzę rodzicielską poprzez odbieranie dzieci rodzicom i umieszczenie ich w placówkach lub rodzinach zastępczych, w tym danych odebrania dzieci rodzicom z powodu złych warunków socjalnych rodziny, minister sprawiedliwości przedstawił informację rządu o przypadkach za okres od 2012 r. ingerencji sądu opiekuńczego we władzę rodzicielską zdeterminowanych sytuacją ekonomiczną.

   Z wyrazami szacunku

   Sekretarz stanu

   Stanisław Chmielewski

   Warszawa, dnia 23 grudnia 2013 r.