Odpowiedź na interpelację nr 16546

w sprawie emerytur obywateli ukraińskich wypłacanych ze środków ZUS-u

Odpowiadający: podsekretarz stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Marcin Zieleniecki

Warszawa, 09-11-2017

W odpowiedzi na interpelację złożoną przez Posła na Sejm RP Pana Stanisława Tyszkę, w sprawie „emerytur obywateli ukraińskich wypłacanych ze środków ZUS-u” (nr 16546), uprzejmie wyjaśniam:

Polsko-ukraińska Umowa o zabezpieczeniu społecznym z dnia 18 maja 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 1373) nie definiuje ani warunków uzyskania prawa do polskiej emerytury, ani zasad wypłaty polskiej emerytury najniższej (minimalnej). Umowa jedynie wprowadza pewne zasady (reguły) ułatwiające nabywanie prawa do polskich i ukraińskich emerytur przez osoby migrujące, a więc podejmujące w czasie swej aktywności zawodowej pracę zarówno na Ukrainie, jak i w Polsce. Zasady te mają na celu ochronę pracownika migrującego przed utratą prawa do emerytury z tego tylko powodu, że aktywność zawodowa nie została ograniczona do jednego państwa. Zasady mające istotne znaczenie w omawianym zakresie to: zasada sumowania okresów ubezpieczenia oraz zasada równego traktowania.

Zasada sumowania okresów ubezpieczenia ułatwia uzyskanie prawa do polskiej i/lub ukraińskiej emerytury w sytuacji, gdy okres ubezpieczenia przebyty w jednym z państw jest zbyt krótki do nabycia prawa do emerytury, zgodnie z przepisami wewnętrznymi tego państwa. Natomiast, zasada równego traktowania zobowiązuje do traktowania obywatela Ukrainy tak jak obywatela Polski, w zakresie obowiązków i uprawnień wynikających z polskich przepisów o zabezpieczeniu społecznym, w tym polskich przepisów emerytalno-rentowych. Obowiązek stosowania tej zasady formułuje nie tylko art. 4 polsko-ukraińskiej Umowy, ale także art. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1778), który stanowi:

„1. Ustawa stoi na gruncie równego traktowania wszystkich ubezpieczonych bez względu na płeć, rasę, pochodzenie etniczne, narodowość, stan cywilny oraz stan rodzinny.

2. Zasada równego traktowania dotyczy w szczególności:

1) warunków objęcia systemem ubezpieczeń społecznych;

2) obowiązku opłacania i obliczania wysokości składek na ubezpieczenie społeczne;

3) obliczania wysokości świadczeń;

4) okresu wypłaty świadczeń i zachowania prawa do świadczeń.

3. Ubezpieczony, który uważa, że nie zastosowano wobec niego zasady równego traktowania, ma prawo dochodzić roszczeń z tytułu ubezpieczeń z ubezpieczenia społecznego przed sądem…”.

Wobec tak sformułowanej zasady równego traktowania, nie jest możliwe by osoby, które posiadają okresy ubezpieczenia w Polsce, były inaczej traktowane w zakresie uprawnień emerytalnych z tego tylko powodu, że są obywatelami Ukrainy. Zgodnie z polskimi przepisami, nabycie prawa do polskiej emerytury, nie jest zależne od obywatelstwa osoby wnioskującej o świadczenie. Emerytury są przyznawane i wypłacane obywatelom innych państw, w tym obywatelom Ukrainy, według zasad wynikających z polskich przepisów emerytalno-rentowych. Dlatego też, w celu uzyskania prawa do polskiej emerytury obywatel Ukrainy, tak jak obywatel Polski, musi spełnić warunki, jakie wynikają z polskich przepisów, czyli:

warunek ukończenia wieku emerytalnego oraz posiadania wymaganego minimalnego stażu ubezpieczeniowego – w przypadku osób, do których mają zastosowanie przepisy dotyczące tzw. „starego” systemu emerytalnego,
warunek ukończenia wieku emerytalnego oraz posiadania składek ubezpieczeniowych zgromadzonych na indywidualnym koncie ubezpieczonego – w przypadku osób, do których mają zastosowanie przepisy dotyczące tzw. „nowego” systemu emerytalnego.

Kwestie związane z wypłatą minimalnej polskiej emerytury oraz dopłaty do minimalnej polskiej emerytury także regulują postanowienia polskich przepisów wewnętrznych, tj. art. 85 i 87 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1383). Zgodnie z tymi przepisami „dopłata do minimum” do emerytur z tzw. „starego” systemu emerytalnego przysługuje, jeżeli obywatel Ukrainy spełnia łącznie następujące warunki:

– mieszka w Polsce i

– nie udowodnił polskich okresów ubezpieczenia wystarczających do nabycia prawa do emerytury,

– udowodnił, łącznie polskie i zagraniczne okresy ubezpieczenia, w wymiarze wystarczającym do nabycia prawa do polskiej emerytury (polska emerytura proporcjonalna) i suma emerytury polskiej i zagranicznej, przeliczonej na walutę polską, jest niższa od kwoty najniższej polskiej emerytury.

„Dopłata do minimum” do emerytur z tzw. „nowego” systemu emerytalnego przysługuje, jeżeli obywatel Ukrainy spełnia łącznie następujące warunki:

– mieszka w Polsce i

– nie udowodnił polskich okresów ubezpieczenia wynoszących 20 lat dla kobiet, 25 lat dla mężczyzn i

– udowodnił łącznie polskie i zagraniczne okresy ubezpieczenia w wymiarze 20 lat dla kobiet, 25 dla mężczyzn i

– suma emerytury z ZUS i emerytury zagranicznej, przeliczonej na walutę polską, jest niższa od kwoty najniższej polskiej emerytury.

Biorąc pod uwagę warunki ustawowe wymagane do nabycia prawa do emerytury z tzw. „starego” systemu emerytalnego, nie jest możliwe przyznanie prawa do polskiej emerytury za kilkumiesięczny okres ubezpieczenia przebyty w Polsce. W celu uzyskania prawa do polskiej emerytury wymagane jest bowiem, zgodnie z polsko-ukraińską Umową, posiadanie co najmniej jednego roku ubezpieczenia w Polsce. Natomiast, z tzw. „nowego” systemu emerytalnego istotnie, zgodnie z ustawą z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest możliwe nabycie prawa do polskiej emerytury nawet w przypadku posiadania kilkumiesięcznego okresu ubezpieczenia w Polsce. Jest to spowodowane tym, że przepisy regulujące tzw. „nowy” system emerytalny nie określają minimalnego stażu ubezpieczeniowego wymaganego do nabycia prawa do świadczenia. Niezależnie jednak od polskich przepisów stanowiących podstawę przyznania obywatelowi Ukrainy prawa do polskiej emerytury (tzw. „starych” czy „nowych”) nie jest możliwe, aby „dopłata do minimum” wyniosła 1000 zł. Podwyższenia do minimum dokonuje się bowiem w taki sposób, aby suma emerytury polskiej i zagranicznej nie była niższa od kwoty polskiej emerytury minimalnej. Kwota podwyższenia jest więc zależna od wysokości przyznanej emerytury polskiej oraz wysokości emerytury zagranicznej, jednakże nigdy nie osiągnie ona wysokości 1000 zł. Dodatkowo każdy wzrost emerytury polskiej lub zagranicznej skutkuje rewizją kwoty podwyższenia (jej zmniejszeniem). Nie jest więc możliwe, by osobie uprawnionej do polskiej emerytury (za polskie okresy ubezpieczenia) oraz ukraińskiej emerytury (za ukraińskie okresy ubezpieczenia) została przyznana polska emerytura najniższa w wysokości 1000 zł. Osobie tej może być przyznana wyłącznie dopłata do kwoty najniższej polskiej emerytury, stanowiąca różnicę między kwotą 1000 zł a sumą przyznanej emerytury polskiej i ukraińskiej.

Należy jednak zwrócić uwagę, na istotny czynnik jakim jest zamieszkanie. Otóż, wypłacane z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych „dopłaty do minimum” przysługują pod warunkiem mieszkania na stałe w Polsce. Zgodnie z obowiązującymi przepisami „dopłata do minimum” nie jest wypłacana osobom, które wprawdzie spełniają warunek stażu ubezpieczeniowego do jej przyznania, ale mieszkają na terytorium Ukrainy. Zamieszkanie na Ukrainie w trakcie ubiegania się o świadczenie, jak też przeniesienie miejsca zamieszkania z Polski na Ukrainę w trakcie pobierania emerytury skutkuje utratą prawa do otrzymywania, z polskiego systemu, „dopłaty do minimum”.

Przedstawiając powyższe, w opinii Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że polsko-ukraińska Umowa zachęca obywateli Ukrainy do podjęcia krótkotrwałego zatrudnienia w Polsce, w celu uzyskania z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) dopłaty do kwoty najniższej polskiej emerytury. Umowa przede wszystkim, w żaden sposób nie reguluje tej kwestii, natomiast polskie przepisy wewnętrzne wykluczają możliwość przyznania „dopłaty do minimum” w sytuacji, gdy nie jest spełniony warunek zamieszkania w Polsce i legitymowania się odpowiednio długim łącznym stażem ubezpieczenia (20, 25 lat). Umowa, ma o tyle znaczenie w sprawie, że:

– wyklucza dyskryminację obywateli Ukrainy w omawianym zakresie – zgodnie z zasadą równego traktowania obywatele Ukrainy muszą być traktowani tak jak obywatele Polski. Skoro polskie przepisy wewnętrzne przewidują wypłatę „dopłaty do minimum”, to obywatele Ukrainy nie mogą być pozbawieni tego prawa oraz

– ułatwia, poprzez zasadę sumowania okresów ubezpieczenia, spełnienie warunku posiadania wymaganego stażu ubezpieczenia.

Trudno także zgodzić się z twierdzeniem, że minimalna polska emerytura może oznaczać zwiększone zainteresowanie obywateli Ukrainy polskimi emeryturami. Twierdzenie to można byłoby uznać za prawdziwe w sytuacji, gdyby polskie „dopłaty do minimum”, czyli do kwoty 1000 zł, były wypłacane także osobom zamieszkałym na Ukrainie (transferowane na Ukrainę). W takim przypadku, biorąc pod uwagę wysokość emerytur ukraińskich i koszty życia na Ukrainie, zapewne otrzymywanie polskiej „dopłaty do minimum” (nie polskiej emerytury minimalnej) stanowiłoby istotne wsparcie finansowe dla świadczeniobiorców. Jednakże w sytuacji, gdy uzyskanie „dopłaty do minimum” jest zależne od zamieszkania w Polsce, sytuacja wygląda zupełnie inaczej. Biorąc bowiem pod uwagę koszty życia w Polsce trudno uznać, by kwota 1000 zł – jako suma emerytury polskiej, ukraińskiej i „dopłaty do minimum” była atrakcyjna dla świadczeniobiorcy zamieszkałego w Polsce.

Warto też zauważyć, że dopłata do minimalnej polskiej emerytury nie jest rozwiązaniem, które jest stosowane wyłącznie do obywateli Ukrainy. Jest to rozwiązanie, które ma zastosowanie także do obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej (na podstawie art. 58 rozporządzenia nr 883/2004) oraz obywateli państw, z którymi łączą Polskę dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym. Z uwagi na to, że uregulowania dotyczące podwyższania kwoty emerytury do wysokości minimalnej emerytury obowiązującej w danym państwie funkcjonują także na poziomie Unii Europejskiej, z rozwiązania tego korzysta wielu polskich obywateli zamieszkałych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Odpowiadając na pytania przedstawione w interpelacji Posła Stanisława Tyszki należy stwierdzić, że:

Ad pytanie 1.

Strona ukraińska jest zobowiązana do wypłaty ukraińskich świadczeń za okresy ubezpieczenia przebyte zgodnie z ukraińskimi przepisami. Obowiązujące przepisy nie przewidują wypłaty rekompensat na rzecz ZUS, przez ukraińską instytucję, z tytułu wypłaty polskiego świadczenia emerytalnego, tak jak nie przewidują wypłat rekompensat w drugą stronę, tj. przez ZUS, na rzecz ukraińskiej instytucji ubezpieczeniowej, z tytułu wypłaty ukraińskich świadczeń obywatelom polskim zamieszkałym na Ukrainie. Jednocześnie należy zauważyć, że wypłata polskiej emerytury w wysokości 1000 zł za kilkumiesięczny okres ubezpieczenia w Polsce jest możliwa tylko w przypadku osoby podlegającej przepisom tzw. „nowego” systemu emerytalnego, której składki ubezpieczeniowe zgromadzone na indywidualnym koncie emerytalnym, uzasadniają wypłatę emerytury w takiej właśnie wysokości, a więc z obliczenia emerytury wynika taka kwota świadczenia. Natomiast, sam fakt posiadania w Polsce kilku miesięcy ubezpieczenia, nie jest wystarczający do uzyskania prawa do polskiej emerytury najniższej.

Ad pytanie 2.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie przewiduje renegocjacji polsko-ukraińskiej Umowy o zabezpieczeniu społecznym, jak też zmiany polskich przepisów wewnętrznych w omawianym zakresie.

Ad pytanie 3.

Wynikająca z polsko-ukraińskiej Umowy zasada sumowania okresów ubezpieczenia oraz zasada równego traktowania ma zastosowanie także do polskich świadczeń z tytułu niezdolności do pracy (rent).

Ad pytanie 4.

Według danych za październik 2017 r. liczba osób uprawnionych do świadczeń ustalonych z zastosowaniem polsko-ukraińskiej Umowy to 850. Są to osoby uprawnione do polskich emerytur i rent. Łączna kwota „dopłat do minimum” wypłaconych w październiku br. wyniosła 111 934, 63 zł. Dopłaty otrzymały 263 osoby.

Ad pytanie 5.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej nie posiada danych umożliwiających oszacowanie liczby ukraińskich obywateli, którzy w przyszłości będą uprawnieni do polskich emerytur. Zatrudnienie obywateli Ukrainy w Polsce ma i prawdopodobnie będzie miało ścisły związek z sytuacją na polskim i ukraińskim rynku pracy. Fakt, iż obecnie obserwuje się spore zainteresowanie obywateli Ukrainy zatrudnieniem w Polsce nie oznacza, że taki trend będzie utrzymywał się także w dalszej perspektywie czasowej. Nie można też oszacować kwot jakie w przyszłości będą wydatkowane na polskie emerytury wypłacane obywatelom Ukrainy.
Nie jest to możliwe nie tylko z uwagi na to, że trudno przewidzieć liczbę obywateli Ukrainy, która podejmie zatrudnienie w Polsce, ale także wysokość odprowadzanych przez tych pracowników składek na ubezpieczenia społeczne, co z kolei ma wpływ na wysokość świadczeń wypłacanych w przyszłości. Warto też podkreślić, że dokonywane przez ZUS wypłaty z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych są konsekwencją wcześniejszego opłacania w Polsce składek na ubezpieczenia społeczne. Skoro z tytułu zatrudnienia wykonywanego w Polsce odprowadzane są składki do polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, to w przyszłości, muszą też być wypłacane świadczenia emerytalne, zgodnie z zasadami określonymi przez polskie przepisy emerytalne.

Ad pytanie 6.

Fakt zamieszkiwania w Polsce jest sprawdzany zarówno na etapie składania wniosku o świadczenia, jak również w okresie wypłaty świadczenia. Osoby ubiegające się o polskie emerytury, w formularzu wniosku o emeryturę, składają oświadczenie o miejscu zamieszkania, a cudzoziemcy dodatkowo przedkładają dokument potwierdzający zamieszkanie w Polsce. Szczególnie istotne jest także to, że ZUS współpracuje ze swoim odpowiednikiem na Ukrainie, tj. z Funduszem Emerytalnym Ukrainy. Procedury stosowane przez ZUS i Fundusz Emerytalny Ukrainy przy obsłudze wniosków emerytalno-rentowych, wymuszają weryfikację, w drodze współpracy administracyjnej, szeregu informacji dotyczących przyznawania i wypłaty świadczeń, w tym również dane adresowe świadczeniobiorców. O wyjeździe z Polski informują też sami świadczeniobiorcy, z uwagi na konieczność prawidłowej obsługi przez ZUS podatku dochodowego od emerytur i rent. Świadczeniobiorcy, jako podatnicy, są prawnie zobowiązani poinformować ZUS o każdej zmianie adresu. W sytuacji, zatajenia takiej informacji, osoba zainteresowana musi liczyć się z konsekwencjami prawnymi ze strony ZUS, w tym z wszczęciem postępowania o zwrot nienależnie pobranego świadczenia, z postępowaniem egzekucyjnym włącznie oraz z potencjalną odpowiedzialnością karną.