Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 29141

w sprawie wystąpienia zjawisk o charakterze korupcyjnym podczas procesu powstawania lądowych farm wiatrowych w Polsce

   Szanowny Panie Marszałku! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Anny Elżbiety Sobeckiej w sprawie wystąpienia zjawisk o charakterze korupcyjnym podczas procesu powstania lądowych farm wiatrowych w Polsce, przekazaną pismem z dnia 23 października 2014 r., znak: SPS-023-29141/14, uprzejmie przedstawiam następujące stanowisko.

   Obowiązujące przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594, z późn. zm.), dalej: u.s.g., nie zakazują osobom pełniącym funkcję organu i pracownikom jednostek samorządowych prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udostępnianiu swych gruntów pod elektrownie wiatrowe (lub lokalizowania na swych gruntach tych elektrowni na podstawie innego tytułu prawnego). Zgodnie z art. 24e ust. 1, art. 24f ust. 1 i art. 28 u.s.g. radni oraz wójt (burmistrz, prezydent) i jego zastępcy nie mogą jedynie podejmować dodatkowych zajęć i otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu. Wskazane osoby nie mogą też prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

   Tym samym aktualny stan prawny nie pozbawia osób pełniących funkcję organów gminy oraz gminnych pracowników prawa do udostępniania swoich prywatnych nieruchomości pod elektrownie wiatrowe, jeśli odbywa się to z zachowaniem istniejących regulacji.

   Z drugiej strony w obowiązującym porządku prawnym istnieją legalne mechanizmy mające na celu przeciwdziałanie łapownictwu, płatnej protekcji oraz niedopełnieniu obowiązków lub przekroczeniu uprawnień przez funkcjonariusza publicznego. Instrumenty o charakterze penalnym zostały uregulowane w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), dalej: K.k., a także są dopełniane przez odpowiednie przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Ten ostatni akt przewiduje, w art. 24h ust. 1, obowiązek złożenia m.in. przez radnych, wójta (burmistrza, prezydenta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierowników jednostek organizacyjnych gminy oświadczenia o swoim stanie majątkowym, które to oświadczenie dotyczy zarówno ich majątków odrębnych, jak i majątków objętych wspólnością majątkową i zawiera m.in. informacje o zasobach pieniężnych oraz dochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu. Analizy ww. oświadczeń dokonują osoby, którym poszczególne podmioty składają oświadczenia oraz właściwe urzędy skarbowe (art. 24h ust. 1 pkt 7 u.s.g.). Podanie nieprawdy lub zatajenie prawdy w oświadczeniu majątkowym powoduje odpowiedzialność na podstawie art. 233 § 1 K.k. (art. 24l u.s.g.). Regulacja ta ogranicza możliwość wystąpienia zjawisk niepożądanych w postaci korupcji czy kolizji interesów.

   Poza wskazanymi powyżej mechanizmami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym ustawodawca stworzył dodatkowe gwarancje prawidłowego działania organów gminy i jej pracowników (funkcjonariuszy publicznych) o charakterze ogólnym, zawarte w Kodeksie karnym. Zgodnie z art. 228 K.k. każdy, kto w związku z pełnieniem funkcji publicznej przyjmuje korzyść majątkową lub osobistą albo jej obietnicę (w tym za naruszenie przepisów prawa), takiej korzyści żąda lub uzależnia wykonanie czynności służbowej od otrzymania takiej korzyści, podlega odpowiedzialności karnej. Podobnej odpowiedzialności podlega także ten, kto udziela albo obiecuje udzielić korzyść majątkową lub osobistą osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem tej funkcji (w tym także aby skłonić osobę pełniącą funkcję publiczną do naruszenia przepisów prawa lub udziela albo obiecuje udzielić takiej osobie korzyści majątkowej lub osobistej za naruszenie przepisów prawa) - art. 229 K.k. Wreszcie odpowiedzialności karnej podlega funkcjonariusz publiczny, który przekraczając swoje uprawnienia lub nie dopełniając obowiązków, działa na szkodę interesu publicznego lub prywatnego (także gdy działa w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej) - art. 231 K.k.

   Reasumując, stwierdzić należy, że obowiązujące przepisy w sposób wystarczający i pełny chronią prawidłowość działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego.

   Powyższego stanowiska nie zmienia dokument Najwyższej Izby Kontroli w postaci informacji o wynikach kontroli w zakresie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych z 16 lipca 2014 r., nr ewid. 131/2014/P/13/189/LWR. Podniesione w nim uwagi na temat zjawisk o charakterze korupcjogennym (lokalizowania wiatraków na działkach należących m.in. do radnych i burmistrzów) są bowiem uwagami natury hipotetycznej, sformułowanymi w tonie przypuszczającym (str. 18 raportu NIK). Tym samym, przy braku innych przesłanek, nie mogą one doprowadzić w analizowanym obszarze do zmian legislacyjnych z zakresu prawa karnego.

   Na marginesie wskazać należy, że kontrolą NIK w zakresie lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych objętych zostało 28 urzędów gmin, 19 starostw powiatowych oraz 19 powiatowych inspektoratów nadzoru budowlanego. Tylko jednak w 3 przypadkach na 66 skontrolowanych jednostek NIK o istotnych wynikach kontroli poinformowała prokuratora rejonowego w Lipsku (woj. mazowieckie), prokuratora rejonowego w Jarosławiu (woj. podkarpackie) i Delegaturę Centralnego Biura Antykorupcyjnego we Wrocławiu, przekazując jednocześnie tym organom stosowną dokumentację w celu jej wykorzystania w prowadzonych postępowaniach, dotyczących ujawnienia ewentualnych niezgodności z prawem rozstrzygnięć administracyjnych z zakresu lokalizacji i budowy lądowych farm wiatrowych (str. 31 raportu).

   W odpowiedzi na zawarte w interpelacji pytanie pragnę zauważyć, że do oceny, czy czyn zawiera znamiona przestępstwa, powołana jest prokuratura, a ostatecznie rozstrzygnięcie w tym zakresie wydaje sąd w prawomocnym wyroku. Minister sprawiedliwości nie jest uprawniony do wydawania opinii w kwestiach, które podlegają ocenie przez niezawisłe sądy.

   Odnosząc się do kwestii, czy działania organów samorządowych związane z lokalizacją farm wiatrowych były sprzeczne z obowiązującymi normami Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazać należy, że problematyka ta leży poza zakresem właściwości ministra sprawiedliwości.

   Minister sprawiedliwości, zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra sprawiedliwości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1264), kieruje działem administracji rządowej sprawiedliwość. Zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 743, z późn zm.) dział sprawiedliwość obejmuje sprawy: sądownictwa, prokuratury, notariatu, adwokatury i radców prawnych, w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych, wykonywania kar oraz środków wychowawczych i środka poprawczego orzeczonego przez sądy, a także sprawy pomocy postpenitencjarnej i tłumaczy przysięgłych. Minister sprawiedliwości zapewnia przygotowywanie projektów kodyfikacji prawa cywilnego, w tym rodzinnego, oraz prawa karnego oraz jest właściwy w sprawach sądownictwa w zakresie spraw niezastrzeżonych odrębnymi przepisami do kompetencji innych organów państwowych i z uwzględnieniem zasady niezawisłości sędziowskiej.

   Będąca przedmiotem interpelacji problematyka należy, zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o działach administracji rządowej, do działu administracja publiczna, który obejmuje m.in. sprawy administracji, w tym organizacji urzędów administracji publicznej oraz procedur administracyjnych. Działem tym kieruje minister administracji i cyfryzacji na podstawie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 2014 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania ministra administracji i cyfryzacji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1254).

   Jednakże pragnę zauważyć, że ustawa o samorządzie gminnym, jak również Kodeks postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) zawierają przepisy przewidujące możliwość wyłączenia radnego, pracownika organu bądź organu w sytuacjach budzących wątpliwości co do ich bezstronności. Takimi właśnie przepisami, które mają również charakter antykorupcyjny i powinny być stosowanie w sytuacji głosowania, podejmowania uchwał (decyzji) przez osoby mające interes prawny w rozstrzygnięciu, jest art. 24 i 25 k.p.a., a w odniesieniu do radnych - art. 25a u.s.g. Zgodnie z art. 25a u.s.g. radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Celem tego przepisu jest zapobieżenie sytuacji wykorzystywania mandatu radnego w celach prywatnych przez osobę pełniącą tę funkcję, niezależnie zresztą od tego, czy rezultatem wykorzystania mandatu będzie przysporzenie korzyści majątkowej, czy jakiejkolwiek innej (por. A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku WSA w Lublinie z 20 listopada 2007 r., III SA/Lu 414/07). Zakres stosowania art. 25a u.s.g. jest szeroki. Nie ogranicza się wyłącznie do sytuacji ewentualnego konfliktu (sprzeczności) interesów radnego i gminy. Radny nie może głosować nad uchwałą również w przypadku, gdy szeroko pojęty interes gminy jest obiektywnie zbieżny również z jego interesem prawnym. Zatem samoistną przesłanką wyłączenia radnego z danego głosowania jest określenie głosowania jako dotyczącego interesu prawnego radnego (J. Korczak, Zasady podejmowania uchwał, s. 12). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 kwietnia 2013 r. LEX nr 1336304 pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć osobisty, konkretny i aktualny prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Ma on miejsce wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 września 2013 r. (l OSK 125/13 LEX nr 1336306) wskazał, iż sama możliwość dotknięcia interesu prawnego wystarcza do zastosowania normy zawartej w art. 25a u.s.g. Zatem przy prawidłowym stosowaniu wyżej wymienionego przepisu nie powinno dojść do sytuacji, w której radny uczestniczył w głosowaniu dotyczącym elektrowni wiatrowych, jeżeli wynik tego głosowania w jakikolwiek sposób dotyczył jego interesu prawnego. Jednakże w sytuacji, gdy radny nie wyłączył się z głosowania i brał udział w głosowaniu, mimo iż podlegał wyłączeniu z mocy art. 25a u.s.g., to okoliczność ta może być uznana w niektórych sytuacjach za istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, OSS 2003, Nr 1, poz. 18), w szczególności jeżeli godzi w prawa lub obowiązki podmiotów trzecich. Podnieść przy tym należy, że uchwały rady gminy są przedkładane przez wójta organom nadzoru, tj. wojewodzie, a w niektórych wskazanych w art. 90 ust. 2 sytuacjach - regionalnej izbie obrachunkowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka właściwy organ nadzoru w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy powoduje, że akt ten traci moc wiążącą od chwili jego podjęcia (ex tunc).

   Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 marca 2014 r. do naruszeń skutkujących nieważnością uchwały organu gminy należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego (przez wadliwą ich wykładnię) oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.

   W Kodeksie postępowania administracyjnego w rozdziale 5 dziale 1 zawarte są przepisy dotyczące wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej lub organu. Przepisy te, mające charakter antykorupcyjny, powinny stanowić gwarancje bezstronności podejmowanych rozstrzygnięć. W sytuacji, w której bezstronność organu bądź pracownika organu budzą uzasadnioną wątpliwość, organ (pracownik organu) powinien zostać wyłączony z toczącego się postępowania.

   Zgodnie z art. 24 § 1 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną (czyli wówczas, gdy postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku pracownika albo gdy żąda on czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - art. 28 K.p.a.) lub w której pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. Pracownik podlega też wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach, w których stronami są jego małżonek, krewny i powinowaty do drugiego stopnia a także w sprawach dotyczących osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli (art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a.). Przepis art. 24 § 1 pkt 4 K.p.a. wyłącza pracownika organu z udziału w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym, oraz w sprawie, w której był lub jest jeszcze przedstawicielem jednej ze stron albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Pracownik podlega wyłączeniu z udziału w sprawie, w której uczestniczył w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5). Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 6 pracownik podlega wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie, z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Pracownik podlega też wyłączeniu z udziału w postępowaniu w sprawie, w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej (art. 24 § 1 pkt 7). Ponadto bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.

   Z kolei organ administracji publicznej, zgodnie z art. 25 K.p.a., podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: kierownika tego organu, osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia, osób pozostających z wyżej wymienionymi osobami w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. (tzn. małżonka, krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osób związanych z nimi stosunkiem prawnym przysposobienia, opieki lub kurateli). Zatem wyłączenie organu konstytuują trzy elementy: rodzaj sprawy (której rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio wpływa albo może wpłynąć w przyszłości na stan majątkowy osób wskazanych w przytoczonym wyżej przepisie), osobiste zaangażowanie w sprawę osoby pełniącej funkcję kierownika organu lub zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia oraz bliskość tych osób wobec stron postępowania. Stwierdzenie przez organ istnienia przesłanki wyłączającej skutkuje przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi właściwemu, ustalonemu zgodnie żart. 26 § 2 K.p.a.

   Skutkiem prawnym wyłączenia organu administracji publicznej jest utrata zdolności załatwienia danej sprawy indywidualnej (właściwości) przez ten organ oraz przez wszystkich jego pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 1984 r. (II SA 106/84, ONSA 1984, Nr 1, poz. 33) podkreślił, iż przewidziane w art. 25 § 1 pkt 1 K.p.a. wyłączenie organu administracji państwowej od załatwienia sprawy dotyczącej jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. oznacza, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej również z upoważnienia tego organu przez podległego mu pracownika. Skutkiem prawnym wydania decyzji przez organ administracji publicznej podlegający wyłączeniu od załatwienia sprawy jest wadliwość postępowania administracyjnego uzasadniająca jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

   Jednocześnie zauważyć należy, że wyłączenie organu od załatwienia sprawy dotyczy zawsze zindywidualizowanej sprawy administracyjnej. Organ administracji publicznej nie może być wyłączony od załatwienia sprawy z przyczyn innych niż wskazane w art. 25 § 1 K.p.a., w szczególności wyłączenia organu nie uzasadnia podniesiony przez stronę ogólnikowy zarzut, iż organ nie prowadzi sprawy obiektywnie. Wyłączenie organu od załatwienia sprawy z przyczyny niewymienionej w art. 25 K.p.a. oraz wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez inny organ oznacza wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości i skutkuje stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. (wyrok NSA z 3 kwietnia 1990 r., SA/WR 1001/89, ONSA1990, Nr 2, poz. 36).

   W świetle opisanej procedury wyłączenia radnego, pracownika organu i organu należy wyrazić pogląd, że obowiązujące przepisy dają gwarancję bezstronności podejmowanych rozstrzygnięć.

   Jak wskazano powyżej, sprawy, które były przedmiotem kontroli NIK, leżą poza zakresem właściwości ministra sprawiedliwości, a zatem minister sprawiedliwości nie jest upoważniony do tego, aby stwierdzić, czy w związku z tymi sprawami doszło do naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

   Z poważaniem

   Sekretarz stanu

   Jerzy Kozdroń

   Warszawa, dnia 14 listopada 2014 r.