Odpowiedź sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Zagranicznych - z upoważnienia prezesa Rady Ministrów -
na interpelację nr 18706
w sprawie zastrzeżeń do Karty Praw Podstawowych
Szanowna Pani Marszałek! W odpowiedzi na interpelację pani poseł Wandy Nowickiej dotyczącą protokołu w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Królestwa przedstawiam poniżej odpowiedzi na zawarte w interpelacji pytania.
1. Dlaczego rząd nie wycofuje się z zastrzeżeń, które niekorzystnie różnicują prawa polskich obywateli i obywatelek w stosunku do praw obywateli i obywatelek innych państw?
Rząd nie podziela oceny zawartej w pytaniu. Skutkiem przystąpienia bowiem Polski do tzw. protokołu brytyjsko-polskiego nie jest ˝niekorzystne zróżnicowanie prawa polskich obywateli i obywatelek w stosunku do praw obywateli i obywatelek innych państw˝. Polska jest od dnia wejścia w życie traktatu z Lizbony (tj. od 1 grudnia 2009 r.) w pełni związana postanowieniami Karty Praw Podstawowych. Zgodnie bowiem z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, wiążącym wszystkie państwa członkowskie: ˝Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak traktaty˝. Sam protokół brytyjsko-polski nie jest wyłączeniem (tzw. opt-out) od postanowień Karty praw podstawowych.
W ocenie rządu, Trybunału Sprawiedliwości UE oraz przeważającej części doktryny protokół nie wyłącza ani też nie ogranicza stosowania Karty Praw Podstawowych do Polski oraz Zjednoczonego Królestwa. W wyroku w sprawach połączonych C-411/10 oraz C-493/10 N.S. oraz w późniejszym wyroku w sprawie C-489/10 Bonda Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej potwierdził, że ˝protokół (nr 30) nie podważa zastosowania Karty wobec Zjednoczonego Królestwa czy wobec Polski, co znajduje potwierdzenie w motywach tego protokołu˝1). Jak wynika z motywu 9 preambuły do protokołu celem protokołu jest sprecyzowanie stosowania karty w stosunku do przepisów prawnych i działań administracyjnych Polski i Zjednoczonego Królestwa oraz możliwości rozpoznawania na podstawie karty spraw na drodze sądowej w Polsce i Zjednoczonym Królestwie. Jednocześnie preambuła potwierdza, że karta jest stosowana i interpretowana przez sądy Polski i Zjednoczonego Królestwa w ścisłej zgodności z wyjaśnieniami2) (motyw 3 preambuły) oraz że zawarte w protokole odniesienia do wprowadzania w życie poszczególnych postanowień karty pozostają ściśle bez uszczerbku dla wprowadzania w życie innych postanowień karty (motyw 10). Odnosząc się natomiast do treści normatywnej protokołu, Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że ˝art. 1 ust. 1 protokołu (nr 30) potwierdza treść art. 51 Karty dotyczącego jej zakresu stosowania, a nie ma na celu zwolnienie Rzeczypospolitej Polskiej i Zjednoczonego Królestwa z obowiązku przestrzegania postanowień Karty ani nie uniemożliwia sądom i trybunałom w tych państwach czuwania nad przestrzeganiem tych postanowień˝3).
Protokół nie przyznaje obu państwom odstępstwa od karty, lecz ma charakter precyzujący i może mieć znaczenie dla jej wykładni. Można argumentować, że prawne znaczenie protokołu ogranicza się do pokreślenia normatywnego brzmienia art. 51 ust. 2 karty, zgodnie z którym: ˝Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zadań Unii, ani też nie zmienia kompetencji i zadań określonych w traktatach˝.
2. Co rząd rozumie przez ˝symboliczne znaczenie˝ w kontekście przywołanego powyżej fragmentu z dziennika ˝Rzeczpospolita˝? Czego, w ocenie rządu, symbolem ma być protokół?
Pragnę przypomnieć, że decyzję o przystąpieniu Polski do protokołu brytyjsko-polskiego podjął rząd kierowany przez premiera J. Kaczyńskiego w 2007 r. Dodatkowo Polska złożyła jednostronną deklarację o charakterze pozytywnym podkreślającą wypełnianie przez nią ze względu na tradycję ruchu społecznego ˝Solidarność˝ wszystkich standardów zawartych w porządku prawnym UE w zakresie praw socjalnych oraz jednostronną deklarację potwierdzającą, że karta w żaden sposób nie narusza możliwości państw członkowskich stanowienia prawa w zakresie moralności publicznej, prawa rodzinnego, a także ochrony godności ludzkiej oraz poszanowania fizycznej i moralnej integralności człowieka. Warunkiem poparcia wniosku o ratyfikację traktatu z Lizbony przez posłów Prawa i Sprawiedliwości wiosną 2008 r. było zobowiązanie pana premiera D. Tuska o niewycofaniu się z uzgodnień podjętych podczas negocjacji nad traktatem z Lizbony, prowadzonych przez rząd premiera J. Kaczyńskiego.
Dlatego w cytowanym przez ˝Rzeczpospolitą˝ stanowisku MSZ podkreślono, że jedynie decyzja o przystąpieniu (podjęta przez rząd kierowany przez premiera J. Kaczyńskiego) do protokołu brytyjsko-polskiego miała dla rządu J. Kaczyńskiego znaczenie ˝symboliczne˝ i wynikała z zastrzeżeń o ewentualnych skutkach przyjęcia Karty Praw Podstawowych na kwestie obyczajowe (przepisy w dziedzinach moralności publicznej, prawa rodzinnego, aborcji, praw osób homoseksualnych itd.). Mimo że sam protokół w żaden sposób nie wpływał na obowiązywanie postanowień Karty Praw Podstawowych, powodował i powoduje takie wrażenie. Podobny charakter mają liczne dokumenty uzgadniane lub zgłaszane przez poszczególne państwa członkowskie w związku z zawieraniem kolejnych traktatów reformujących Unię Europejską.
3. O jakie ˝niektóre środowiska˝ chodzi rządowi w kontekście przywołanego powyżej fragmentu z dziennika ˝Rzeczpospolita˝?
Zgodnie z odpowiedzią na pytanie nr 2 pragnę podkreślić, że były to podmioty i organizacje, których wątpliwości skłoniły rząd kierowany przez pana premiera J. Kaczyńskiego do podjęcia decyzji o przystąpieniu do protokołu brytyjsko-polskiego.
4. Dlaczego rząd kieruje się ˝symbolicznym znaczeniem˝ dla ˝niektórych środowisk˝ w zakresie utrzymywania zastrzeżeń, a nie respektuje symbolicznego znaczenia wycofania się z protokołu dla innych środowisk w naszym społeczeństwie?
Jak już wspomniano powyżej, to rząd kierowany przez pana premiera J. Kaczyńskiego podjął decyzję o uwzględnieniu wspomnianych przesłanek. Rząd kierowany przez premiera D. Tuska nie podziela wątpliwości, które legły u podstaw decyzji o przystąpieniu przez Polskę do protokołu brytyjskiego i konsekwentnie wyraża poparcie dla postanowień Karty Praw Podstawowych. Rząd D. Tuska wskazuje, że w pełni respektuje prawa potwierdzone w karcie, mające swoje źródło w tradycji konstytucyjnej państw członkowskich Unii Europejskiej oraz międzynarodowych konwencjach, których państwa te są stronami.
Należy zauważyć, że odstąpienie Polski od protokołu jest bardzo utrudnione zarówno ze względów politycznych, jak i formalnych. Wymaga to przeprowadzenia pełnej procedury zmiany traktatów uregulowanej w art. 48 Traktatu o Unii Europejskiej. Zwykła procedura rewizji przewiduje:
- przedstawienie Radzie UE stosownego wniosku przez rząd dowolnego państwa członkowskiego, Parlament Europejski lub Komisję;
- notyfikację wniosku parlamentom narodowym;
- decyzję Rady Europejskiej (zwykła większość) po konsultacji z PE i KE;
- zwołanie konwentu (Rada Europejska może zwykłą większością głosów, po uzyskaniu zgody PE, postanowić o niezwoływaniu konwentu), który przyjmuje zalecenie dla konferencji międzyrządowej;
- zwołanie konferencji międzyrządowej i przyjęcie w drodze konsensusu odpowiednich zmian w traktatach;
- podpisanie traktatu rewizyjnego;
- ratyfikację traktatu rewizyjnego przez wszystkie państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi.
Z uwagi na brak prawnego znaczenia protokołu (ewentualne zawężenie przyszłej interpretacji rozszerzającej karty bez jakiegokolwiek zagrożenia dla zawartych w niej praw i gwarancji) przekonanie wszystkich państw członkowskich Unii do konieczności przeprowadzania powyższej procedury, w tym zwłaszcza procedur ratyfikacyjnych we wszystkich państwach, należy uznać za bardzo utrudnione.
Z wyrazami szacunku
Sekretarz stanu
Piotr Serafin
Warszawa, dnia 12 lipca 2013 r.
1) Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych C-411/10 oraz C-493/10 N.S., pkt 119.
2) Wyjaśnienia, o których mowa w art. 6 ust. 1 akapit trzeci oraz akapicie piątym preambuły do karty sporządzone pod kierownictwem Prezydium Konwentu, który opracował kartę i za których uaktualnienie odpowiada Prezydium Konwentu Europejskiego.
3) Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 21 grudnia 2011 r. w sprawach połączonych C-411/10 oraz C-493/10 N.S., pkt 120.