Odpowiedź podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów - z upoważnienia ministra -

na interpelację nr 13210

w sprawie nieprawidłowości w stosowaniu art. 54 ustawy Prawo bankowe przez instytucje finansowe i organy egzekucyjne

   Szanowna Pani Marszałek! Nawiązując do interpelacji posła Tomasza Kamińskiego przesłanej przy piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. SPS-023-13210/13, w sprawie nieprawidłowości w stosowaniu art. 54 ustawy Prawo bankowe przez instytucje finansowe i organy egzekucyjne, uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

   Przepis art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 65, z późn. zm.) stanowi, że środki pieniężne znajdujące się na rachunkach oszczędnościowych, rachunkach oszczędnościowo-rozliczeniowych oraz na rachunkach terminowych lokat oszczędnościowych jednej osoby niezależnie od liczby zawartych umów są wolne od zajęcia na podstawie sądowego lub administracyjnego tytułu wykonawczego do wysokości trzykrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres bezpośrednio poprzedzający dzień wystawienia tytułu wykonawczego.

   Zgodnie z brzmieniem art. 54 ust. 1 ustawy Prawo bankowe wolne od zajęcia są środki pieniężne znajdujące się na rachunkach, a zatem przewidziane w tym przepisie ograniczenie egzekucji nie dotyczy sumy obrotów na danym rachunku bankowym w ciągu całego roku, lecz środków pieniężnych znajdujących się na danym rachunku w chwili doręczenia zawiadomienia o zajęciu. Wolne od egzekucji są także środki pieniężne wpłacone później, do wysokości ustalonej zgodnie z przedmiotowym przepisem. Taki pogląd wyraża również Ministerstwo Sprawiedliwości, wskazując, iż w ramach egzekucji sądowej zastosowanie znajduje art. 890 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.). Powyższy przepis stanowi, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, w tym rachunku bankowego obejmującego wkład oszczędnościowy dłużnika, jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zakazie wypłat z tego rachunku i obejmuje również kwoty, które w chwili zajęcia nie znajdowały się na rachunku bankowym, w tym rachunku bankowym obejmującym wkład oszczędnościowy, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Analogiczne rozwiązanie na gruncie egzekucji administracyjnej przewiduje art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, z późn. zm.), zgodnie z którym zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego zobowiązanego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. W związku z powyższym ograniczenie egzekucji przewidziane w art. 54 ust. 1 Prawa bankowego obejmuje środki pieniężne znajdujące się na rachunku w chwili doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu oraz środki wpłacone później, do wysokości ustalonej zgodnie z przedmiotowym przepisem.

   Sposób obliczania kwoty wolnej od zajęcia został określony w art. 54 ust. 1 Prawa bankowego poprzez wskazanie, że środki pieniężne są zwolnione od zajęcia do wysokości trzykrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w sektorze przedsiębiorstw, bez wypłat nagród z zysku, ogłaszanego przez prezesa Głównego Urzędu Statystycznego za okres bezpośrednio poprzedzający dzień wystawienia tytułu wykonawczego.

   W odniesieniu do zagadnienia ustalania kwoty wolnej od zajęcia w przypadku wielości rachunków posiadanych przez dłużnika Ministerstwo Sprawiedliwości podkreśla, iż rozróżnić należy dwie możliwe sytuacje. Po pierwsze, w przypadku gdy egzekucja jest skierowana do wszystkich rachunków dłużnika, należy wziąć pod uwagę wszystkie te rachunki. Należy przy tym podkreślić, że zwolnienie od zajęcia dotyczy określonej kwoty środków pieniężnych, nie zaś rachunku do określonej kwoty środków pieniężnych, zatem kwota wolna od zajęcia pozostaje taka sama niezależnie od liczby posiadanych przez dłużnika rachunków. Po drugie, w przypadku gdy egzekucja jest skierowana do jednego lub niektórych rachunków dłużnika, obliczenie kwoty wolnej od zajęcia następuje przy uwzględnieniu wyłącznie środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach, które zostały zajęte, gdyż środki znajdujące się na rachunkach niezajętych są w całości wolne od zajęcia.

   Mając na uwadze poruszone w interpelacji posła Tomasza Kamińskiego kwestie związane ze stosowaniem przedmiotowych regulacji przez sektor bankowy w praktyce, chciałbym poniżej przedstawić wyjaśnienia Związku Banków Polskich, jakie zostały przysłane do Ministerstwa Finansów w odpowiedzi na prośbę o zajęcie stanowiska do interpelacji.

   Jak wskazano, banki przy zajmowaniu środków pieniężnych znajdujących się na rachunkach bankowych klientów kierują się przepisami ustawy Kodeks postępowania cywilnego odnoszącymi się do egzekucji z rachunków bankowych oraz przepisami ustawy Prawo bankowe w tym zakresie. Zgodnie z przepisami ww. ustaw bank poinformowany przez komornika prowadzącego egzekucję o zajęciu wierzytelności pieniężnej dłużnika wynikającej z posiadania rachunku bankowego nie dokonuje wypłat z danego rachunku i w przypadku istnienia środków na rachunku przekazuje te środki niezwłocznie na pokrycie egzekwowanej należności. Zajęcie rachunku obliguje bank do przekazania organowi egzekucyjnemu jedynie środków pieniężnych stanowiących nadwyżkę ponad wskazaną w przepisie kwotę. Takie postępowanie i obowiązki banku w związku z zajęciem rachunku bankowego w ocenie ZBP wynikają bezpośrednio z postanowień art. 54 ustawy Prawo bankowe. W wyjaśnieniach ZBP powołano się na doktrynę, zgodnie z którą ograniczenie egzekucji, o którym mowa w art. 54 ustawy Prawo bankowe, ma charakter jednorazowy, a nie odnawialny i może tylko raz ochronić dłużnika w ramach danego postępowania egzekucyjnego (W. Pyzioł, ˝Prawo bankowe. Komentarz˝, s. 163). Jeżeli zajęcie trwa, a uprawniony po jego dokonaniu zadysponował kwotą wolną od egzekucji, to dokonanie następnie wpłat na ten rachunek powoduje, że cała wpłacona kwota objęta jest już skutkami zajęcia. Zgodnie bowiem z art. 890 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego jest dokonane z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zakazie wypłat z tego rachunku i obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili jego zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia.

   Jeżeli w chwili zajęcia na rachunku nie było środków albo stan środków był niższy od kwoty zwolnienia, dłużnik (posiadacz rachunku) ma prawo do zatrzymania bądź uzupełnienia kwoty wolnej od egzekucji z kolejnych wpływów na rachunek. Może więc zdarzyć się, że dłużnik będzie korzystał z ww. ograniczenia egzekucji nawet przez kilka miesięcy aż do momentu, kiedy środki pieniężne osiągną wysokość wskazaną w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo bankowe. Z kolei w przypadku gdy postępowanie egzekucyjne, w którym dłużnik skorzystał ze zwolnienia, zostało już zakończone albo środki na rachunku zostały zwolnione spod zajęcia, w nowym postępowaniu (po dokonaniu nowego zajęcia) dłużnik może ponownie skorzystać z kwoty wolnej od potrąceń liczonej według daty wystawienia nowego tytułu wykonawczego.

   Przedmiotowe wyłączenie spod egzekucji jest niezależne od liczby zawartych umów. W przypadku gdy osoba, przeciwko której została wszczęta egzekucja, posiada kilka rachunków bankowych, wolna od egzekucji jest tylko jedna kwota w wysokości określonej w art. 54 ust. 1 ustawy Prawo bankowe.

   W związku z powyższym, jak podkreśla ZBP, banki działające w Polsce przy zajęciach rachunku bankowego zmierzają do centralizacji w skali całego banku prowadzonych zajęć, co oznacza pełną kontrolę w danym banku wykorzystywanej kwoty wolnej od potrąceń. W przypadku posiadanych lokat terminowych bank za zgodą komornika realizuje zajęcie po terminie zapadalności lokaty, szczególnie jeśli termin ten nie jest odległy.

   Jak zaznacza ZBP, zasada, zgodnie z którą dłużnik korzysta z kwoty wolnej od potrąceń jeden raz, ma również zastosowanie w sytuacji, że do tego samego rachunku oszczędnościowego dłużnika skierowało odrębne egzekucje kilku różnych wierzycieli (wielość postępowań egzekucyjnych skierowanych do tego samego rachunku oszczędnościowego). Kwota wolna od potrąceń liczona jest raz w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego od jego rozpoczęcia, aż do czasu zakończenia. Poszczególne zajęcia nastąpić mogą w różnym czasie, co oznacza, że wysokość kwoty wolnej, określanej za okres bezpośrednio poprzedzający dzień wystawienia każdego tytułu wykonawczego może się zmieniać. Może wystąpić również sytuacja, w której w ramach jednego zajęcia dłużnik wykorzystał zwolnienie, a po pewnym czasie następuje kolejne zajęcie. W tym miejscu ZBP przywołuje stanowisko doktryny, iż co prawda formalnie rzecz biorąc, w ramach każdego poszczególnego zajęcia przysługuje dłużnikowi osobne zwolnienie, jeżeli jednak kolejne zajęcia nastąpiły w niedługim odstępie czasu (np. w ciągu trzech miesięcy), odpada przesłanka celowościowa instytucji zwolnienia, która jest zapewnieniem dłużnikowi minimum egzystencji (D. Rogoń, ˝Komentarz do art. 54 ustawy Prawo bankowe˝, pod red. F. Zolla).

   Związek Banków Polskich podkreśla, iż stosowanie przez banki przepisów ustawy Prawo bankowe odnośnie do kwoty wolnej od zajęcia jest niczym innym jak realizacją obowiązków nałożonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego i postępowanie banku w tym zakresie nie może być zmieniane przepisami wewnętrznymi banku. Jednocześnie zaznaczono, że pogląd o dowolnych interpretacjach art. 54 ustawy Prawo bankowe dokonywanych przez pracowników banków nie znajduje oparcia w rzeczywistej praktyce bankowej. Banki bowiem ściśle stosują się do treści normy prawnej wynikającej z ww. przepisu, a ewentualne wątpliwości związane z nieprecyzyjnymi sformułowaniami były m.in. przedmiotem interpretacji podejmowanej na drodze doktryny (przykładowo kwestia jednorazowości przywileju), która - jak wskazano - jest obecnie powszechnie stosowana. W ocenie ZBP problemem utrudniającym stosowanie przedmiotowych regulacji jest brak informacji ze strony organów egzekucyjnych o skorzystaniu przez dłużnika w ramach danego postępowania egzekucyjnego z przywileju kwoty wolnej od egzekucji.

   Odnośnie do działań nadzorczych mających na celu przestrzeganie ochrony prawnej wynikającej z art. 54 ustawy Prawo bankowe informuję, że zgodnie z wyjaśnieniami Komisji Nadzoru Finansowego, wobec sporadycznie napływających dotąd do Urzędu KNF sygnałów mogących wskazywać na nieprawidłowości w postępowaniu banków w zakresie przestrzegania art. 54 ustawy Prawo bankowe, urząd nie podejmował w tej kwestii działań o charakterze systemowym. W przypadku otrzymania sygnału mogącego wskazywać na nieprawidłowości w tym zakresie kierowane są do danego banku pisma zmierzające do wyjaśnienia problemu i zwracające uwagę na potrzebę dochowania odpowiedniego poziomu staranności.

   Mając na uwadze powyższe, Ministerstwo Finansów podziela pogląd Komisji Nadzoru Finansowego, że ewentualne podjęcie prac legislacyjnych w zakresie zmiany przedmiotowego przepisu powinno zostać poprzedzone gruntownymi analizami i konsultacjami celem wypracowania rozwiązania, które w możliwie najszerszym stopniu zapewniłoby nie tylko szybkość i skuteczność prowadzonej egzekucji z wierzytelności z rachunków bankowych, ale również niezbędny poziom ochrony dłużników - posiadaczy rachunków. Zgodnie z informacjami ZBP niektórzy przedstawiciele środowiska bankowego postulują zmiany w przepisach dotyczących egzekucji polegające na likwidacji zapisów o kwocie wolnej od zajęcia w ustawie Prawo bankowe i ewentualne zastąpienie ich stosownymi przepisami w regulacjach dotyczących prowadzenia egzekucji w Kodeksie postępowania cywilnego, które zabezpieczą interes wierzyciela oraz dłużnika, co usprawniłoby proces obsługi tytułów egzekucyjnych.

   Ustosunkowując się do zagadnień poruszonych w interpelacji poselskiej, pragnę ponadto, po konsultacjach z Ministerstwem Sprawiedliwości, przedstawić wyjaśnienia w zakresie problematyki deregulacji niektórych zawodów.

   Podjęte przez rząd prace mające na celu zmniejszenie liczby zawodów regulowanych w Polsce stanowią realizację zapowiedzi zmian legislacyjnych wskazanych w exposé premiera Donalda Tuska w dniu 18 listopada 2011 r., w którym znalazło się zobowiązanie do podjęcia takich działań rządowych. Prowadzone prace proponują zróżnicowanie rozwiązań legislacyjnych zmierzających do regulacji dostępu do wykonywania niektórych zawodów, tak aby zostało zachowane ratio legis leżące u ich źródeł.

   W zależności od wagi i zasadności argumentacji leżącej u podstaw tworzenia przez prawodawcę określonych barier dostępu do danego zawodu proponowana jest jedna z dwóch strategii redukcji tych barier:

   1. Deregulacja - redukcja ograniczeń stawianych przez prawodawcę przed osobami chcącymi wykonywać dany zawód, przy zgodzie co do pozostawienia go w katalogu zawodów regulowanych. Strategia ta dotyczy w szczególności zawodów zaufania publicznego.

   2. Dereglamentacja - wyłączenie danego zawodu z katalogu zawodów regulowanych. Całkowita rezygnacja ustawodawcy z regulacji danego rynku jest efektywna w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do dalszej interwencji państwa w danym segmencie rynku pracy. Zastosowanie tej strategii jest szczególnie zasadne w sytuacji, gdy przepisy regulujące dostęp do danego zawodu są wynikiem przeszłej sytuacji na danym rynku.

   Jak podkreśla Ministerstwo Sprawiedliwości, ograniczenia w dostępie do wykonywania określonych zawodów niosą za sobą wiele negatywnych skutków gospodarczo-społecznych. Wśród najważniejszych wymienia się niższy poziom zatrudnienia w sektorach objętych regulacją. Jest to zjawisko bardzo szkodliwe ze społecznego punktu widzenia. Następstwem ograniczania dostępu do określonych zawodów jest potwierdzony empirycznie wyższy poziom bezrobocia w grupach szczególnie na nie narażonych. W przypadku Polski dotyczy to w szczególności osób młodych wchodzących na rynek pracy oraz kobiet zamierzających na niego powrócić po okresie macierzyńskim lub wychowawczym. Szereg barier, jakie stawiane są przed tymi osobami w zakresie spełnienia wymogów do wykonywania zawodu regulowanego, zniechęca je do podejmowania wysiłku w zdobyciu odpowiednich uprawnień. Przyczynia się to do zmniejszenia elastyczności rynku pracy, powodując m.in. niedopasowanie alokacji siły roboczej.

   Zagadnienie regulacji zasad podejmowania i wykonywania zawodu jest również istotną materią konstytucyjną. Ustrojodawca w art. 65 Konstytucji RP zadeklarował, że każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że w przepisie tym zawarto trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: prawo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. Ułatwianie dostępu do zawodów regulowanych z całą pewnością jest realizacją pierwszego z tych praw. Utrzymywanie kosztownych dla gospodarki przepisów mogłaby uzasadniać jedynie adekwatna poprawa sytuacji konsumentów. Praktyki stosowane przez różne grupy wykonujące zawody regulowane takie, jak narzucanie cen, ograniczenie możliwości reklamy, tworzenie barier wejścia do danego zawodu, narzucanie sposobu produkcji szkodzą przede wszystkim konsumentom. Różne ograniczenia zmniejszają bowiem skłonność do wydajnej pracy, obniżania kosztów, w tym także cen, zwiększania jakości oraz oferowania nowych produktów i usług.

   Odnośnie do zagadnienia opinii wyrażanych przez ekspertów w związku z wprowadzaniem regulacji dotyczących działalności instytucji finansowych informuję, że w toku prowadzonego procesu legislacyjnego mają zastosowanie przepisy uchwały nr 49 Rady Ministrów z dnia 19 marca 2002 r. Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. Nr 13, poz. 221, z późn. zm.) dotyczące m.in. opracowywania, uzgadniania i wnoszenia projektów dokumentów rządowych. W świetle postanowień powyższej uchwały projekty dokumentów rządowych są kierowane do członków Rady Ministrów, a także innych organów administracji państwowej, organizacji społecznych oraz innych zainteresowanych podmiotów i instytucji, uwzględniając treść projektu dokumentu i inne okoliczności, w tym znaczenie oraz przewidywane skutki społeczne i ekonomiczne dokumentu, stopień jego złożoności i pilność.

   Z poważaniem

   Podsekretarz stanu

   Wojciech Kowalczyk

   Warszawa, dnia 4 marca 2013 r.